세계보건기구(World Health Organization, WHO) 담배규제기본협약(Framework Convention on Tobacco Control, FCTC) 제5조는 담배 수요 및 공급 감소에 관한 다양한 담배규제정책을 권고하기에 앞서 협약 당사국의 ‘포괄적 일반 의무’에 관한 내용을 다루고 있다. 제5조 1항은 당사국이 “자국 내 포괄적이고 다각적인 담배규제 전략, 계획 및 프로그램을 개발, 시행, 주기적 갱신 및 검토”할 것을 명시하고 있고, 이를 달성하는 방법으로 담배규제를 위한 국가적 조정제도 또는 주무 기관을 설치 또는 강화하고, 재원을 지원함과 동시에 담배규제정책 개발에 있어서 효과적인 입법, 집행, 행정을 지원하도록 하고 있다.   제5조 3항은 협약 당사국이 담배규제에 관한 공중보건 정책을 수립, 시행하면서 담배업계의 상업적 이익으로부터 담배규제정책을 보호해야 하는 의무를 명시하고 있다. FCTC에 따른 수요 및 공급 감소 조치들에 앞서 담배업계   의 상업적 이익과 기타 기득권으로부터 담배규제정책을 보호하는 것을 담배규제정책 수립과 이행의 가장 우선적인 과제로 권고하고 있는 것이다. 또한, FCTC 제5조 3항 관련 세부 이행 가이드라인은 FCTC 조항별 가이드라인 중 가장 먼저 개발되었다.

담배규제정책 강화와 흡연에 대한 부정적 인식이 확산하는 상황에서 담배업계는 대체 담배(혹은 신종담배) 제조, 판매 및 마케팅, 각종 사회공헌활동, 그리고 사회 전반에 영향을 미칠 수 있는 다양한 활동과 개입(intervention)을 통해 담배규제정책뿐만 아니라 보건의료정책 이행과 강화에 영향력을 미치기 위한 시도를 끊임없이 추진하고 있다.   그렇기 때문에 FCTC 제5조 3항과 그 가이드라인에서 정하고 있는 구체적인 협약 이행사항에 대한 국내 이행현황을 ‘체계적, 주기적으로 상세히’ 평가하는 연구가 시급히 이루어져야 하고, 연구 결과를 근거로 FCTC 제5조 3항의 실질적인 국내 이행을 위한 노력이 필요하다.

FCTC 제5조 3항의 국내 이행 평가를 위한 「WHO FCTC 제5조 3항 이행 평가도구 개발 및 국내 이행현황 평가 연구」가 2022년 보건복지부 정책용역사업  으로 추진되었고, 해당 연구를 통해 평가항목 총 31개로 구성된 국내 평가도구를 개발하였다.

평가도구를 활용해 동일한 조사항목에 대해 담배업계의 각종 FCTC 제5조 3항 위반 사례를 연차별로 조사할 필요가 있는 만큼 2023년 2년 차 조사가 연속적으로 진행될 필요가 있었다. 또한, 2022년 평가도구 개발과 함께 수행된 시범 평가 과정에서 평가도구, 평가항목 및 방법에 대한 보완점을 검토해 평가도구 자체에 대한 개선 활동이 필요하였다. 그리고, 시범 평가 결과를 바탕으로 담배업계의 담배규제정책 약화 전략과 국내 FCTC 제5조 3항 불이행 사례에 대한 ‘전략 유형화’ 및 각 유형에 대한 세부 대응 전략을 개발하지 못한 것을 2023년 연구에 추가로 진행하고자 하였다. 이 부분과 관련해 2022년에 제출한 연구 최종보고서에 2023년 2년 차 연구의 필요성을 토론하였다. WHO FCTC 제5조 3항 이행이 담배규제정책 강화를 위한 필수 조건임을 국회, 정부, 전문가, 언론, 그리고 대중에 알리고, FCTC 제5조 3항 가이드라인의 효과적인 국내 이행을 위한 전략 개발 및 제도를 마련할 필요가 있다.

본 연구의 목적은 다음과 같이 2가지로 구분된다. 첫째, 2022년에 추진된 선행연구 결과를 검토해 FCTC 제5조 3항 국내 이행현황 평가도구에 대한 수정 및 보완을 진행하고, 2년 차 FCTC 제5조 3항 국내 이행현황 평가를 목적으로 한다. 둘째, FCTC 제5조 3항 국내 이행과 담배업계로부터 공중보건정책 및 담배규제정책을 보호하고 강화할 수 있는 대응 전략을 개발하고 제도를 마련하는 것을 목적으로 한다.

2022년에 개발한 국내 WHO FCTC 제5조 3항 이행현황 평가도구의 수정·보완을 위해서 내부 연구진 간 논의, 평가위원회 사전워크숍 등을 통해 평가항목 추가 혹은 삭제, 평가항목 응답 방법, 평가 방법 등에 관한 검토를 실시하였다. 2023년 2년 차 평가를 위해서 평가위원을 재구성하였고, 1년 차 평가에 참여한 평가위원이 2년 차 평가위원으로 연속 참여할 수 있도록 요청하되, 참여가 어려운 위원의 경우 대체자를 발굴하였다. 평가위원 대상으로 평가 전·후 2차례에 걸쳐 평가 관련 오리엔테이션을 진행하였다. 평가 전 오리엔테이션에서는 이번 연구의 목적, 2022년 평가도구 및 결과 검토와 수정·보완, 2년 차 평가 방법 등 평가 시행 전 평가위원이 숙지해야 할 내용을 공유하였다.

 

평가는 2023년 9월 26일부터 10월 15일까지 약 3주간 평가위원 개별적으로 진행하였고, 평가위원이 제출한 평가 결과는 연구진에 의해서 취합되었다. 2023년 2년 차 평가는 2022년 1년차 평가와 달리 평가를 위한 조사 시점을 2022년 평가 조사 시점 이후인 2022년 11월부터 2023년 10월까지 약 1년으로 정하였다. 취합된 평가 결과에 대해서는 평가 후 오리엔테이션 개최를 통해 평가 결과 토론 및 합의 과정을 거쳤다. 2023년 2년 차 평가 결과를 2022년 1년 차 평가 결과와 비교하였고, 특히, 이번 연구에서는 담배업계의 WHO FCTC 제5조 3항 위반 사례를 유형으로 구분하여 각 유형별 대응 전략도 함께 개발하였다.

평가항목은 2022년과 동일하게 유지하되 평가 방법 중 선택 가능한 항목을 추가하였다. 기존 평가항목 중 이행에 해당하는 것은 완전이행, 부분이행으로 이원화되어 있는 반면, 불이행에 해당하는 것은 부분불이행으로 일원화되어 있어, 불이행에 대한 평가를 세분화하고, 통일성 있는 평가 기준을 수립하고자 하였다. 이에, 기존 4개의 평가항목(완전이행, 부분이행, 부분불이행, 확인불가)에서 5개(완전이행, 부분이행, 부분불이행, 완전불이행, 확인불가)로 평가항목을 세분화하였다. 이행 여부는 평가자 역량으로 평가 표시하며 향후 각 항목에 대한 해당 사항은 평가위원들 간 합의를 통해 도출하였다.

내외부 평가위원의 개별 평가 결과와 평가위원 간 합의 과정을 통해 최종 평가 결과를 도출하였다. 평가 결과, 총 31개 평가항목 중 완전이행은 1개, 부분이행은 5개, 완전불이행은 17개, 부분불이행은 6개, 평가를 위한 근거자료를 확인하지 못해 확인불가로 결정된 항목은 2개로 나타났다. 완전이행으로 평가된 항목은 “담배업계 및 관련 단체 등이 정당, 선거후보자, 선거 캠페인 등에 기부하는 행위를 공개하거나, 원칙적으로 금지하는 제도가 마련되어 있는가?”라는 항목 단 한 가지였다. 전체 이행률은 약 19%에 그쳐 2022년 평가 결과의 이행률 약 23%보다 낮게 나타났다.
2023년 WHO FCTC 제5조 3항 가이드라인 국내 이행현황 평가 결과는 [표 1]과 같다.

2022년도와 2023년 WHO FCTC 제5조 3항 가이드라인 국내 이행현황 평가를 비교한 내용은 다음과 같다. 2022년 평가 결과 완전이행 1개, 부분이행 6개, 불이행 20개, 확인불가는 4개의 항목으로 평가되었으며, 2023년 평가 결과 완전이행 1개, 부분이행 5개, 완전불이행 17개, 부분불이행 6개, 확인불가 2개 항목으로 평가되었다. 완전이행의 경우, 각 연도의 평가항목은 달랐지만 1개 항목으로 동일하게 나타났다. 2022년에는 “정부는 FCTC 당사국 총회에 담배업계 및 관련 단체를 정부 대표단으로 추천하는가?”라는 항목이 완전이행이었으나, 2023년에는 확인불가로 평가되었다. 또한, 이행률에서도 차이를 보였는데, 2022년은 확인불가를 불이행으로 처리하더라도 이행률이 약 23%로 나타났지만, 2023년은 약 19%로 4%p 낮은 이행률을 보였다. 이는 2022년과 2023년을 비교했을 때, 2023년 평가 기간은 2022년 모니터링 진행 이후(2022년 10월 ~ 2023년 10월)로 약 1년을 평가 기준으로 삼아 2022년에 비해 평가 기간이 짧았고, 2022년에 확인불가였던 항목이 2023년에는 완전불이행 또는 부분불이행으로, 부분 이행이었던 항목이 부분불이행으로 평가되는 등 일부 변동되는 평가항목이 있었기 때문이다.
2022년과 2023년 WHO FCTC 제5조 3항 가이드라인 국내 이행현황 평가 비교표는 [표 2]와 같다.

2022년과 2023년 WHO FCTC 제5조 3항 평가 결과를 검토하여 담배업계의 제5조 3항 위반 유형을 4가지로 정리하였다.
각 유형은 연구진 검토, 평가위원 간 논의를 통해 최종결정되었다. 1번 유형은 사회공헌활동, ESG 활동 등 사회적 책임을 다하는 행사, 이벤트 등을 만들어 정부 관계자를 초대하고, 국민을 대상으로 책임을 다하는 기업으로 비치고자 하는 유형으로 정부 관계자와 좋은 유대관계를 맺고, 국민을 대상으로 책임을 다하는 기업의 이미지를 심어주기 위한 전략이다. 평가항목으로는 2번, 5번, 26번이 1번 유형에 속한다. 2번 유형은 정부와 그 구성원, 정치인을 대상으로 후원, 기부 및 재정을 지원하는 유형으로 정부 기관, 정부 관계자 등과 좋은 유대관계를 맺고자 하는 전략이다. 평가항목으로는 14번, 17번, 18번, 28번이 2번 유형에 속한다. 3번 유형은 퇴임 공무원을 담배업계가 고용하거나 담배업계 관계자가 정부 위원회에 참여하는 유형으로 인적 교류를 통한 영향력을 행사하고자 하는 전략이다. 평가항목으로는 12번, 15번이 3번 유형에 속한다. 마지막 4번 유형은 담배규제정책 강화를 방해하는 유형으로 정책 강화 이전에 자발적 규제안으로 정책 강화 회피하려는 전략이다. 평가항목으로는 4번, 6번이 4번 유형에 속한다.

담배업계의 담배규제정책 약화 전략의 1번부터 4번까지 유형별 대응 전략은 다음과 같다. 1번 유형은 사회공헌활동, ESG 활동 등 사회적 책임을 다하는 행사, 이벤트 등을 만들어 정부 관계자를 초대하고, 국민을 대상으로 책임을 다하는 기업으로 비치고자 하는 유형이다. 1번 유형에 대한 대응 전략으로는 담배업계가 주관하는 행사, 특히 담배회사의 이미지를 좋게 하는 일에 협력, 참여, 동참하지 않는 것이다. 2번 유형은 정부와 그 구성원, 정치인을 대상으로 후원, 기부 및 재정을 지원하는 유형이다. 2번 유형에 대한 대응 전략으로는 담배업계가 제공하는 경제적 지원을 받지 않는 것이다. 3번 유형은 퇴임 공무원을 담배업계가 고용하거나 담배업계 관계자가 정부 위원회에 참여하는 유형이다. 3번 유형에 대한 대응 전략으로는 담배업계를 위해 일하는 퇴임 공무원과의 사적, 공적 관계를 배제하는 것이다. 4번 유형은 담배규제정책 강화를 방해하는 유형이다. 4번 유형에 대한 대응 전략으로는 담배업계의 자발적 규제안을 허용하지 않고 정부 주도의 정책 수립을 추진하는 것이다.

이 연구의 목적은 첫째, 2022년에 개발한 FCTC 제5조 3항 국내 이행현황 평가도구와 시범평가 결과를 바탕으로 평가도구 자체에 대한 수정 및 보완을 시행하는 것이었다. 둘째, 개선된 평가도구를 활용해 2023년 2년 차 평가를 실시하고, 1년 차, 2년 차 평가 결과를 바탕으로 담배업계의 담배규제정책 약화 전략을 유형화하며, 각 유형별 대응 전략을 마련하는 것이었다. 연구의 목적에 따라, 2022년 평가도구를 수정·보완하였고, 총 31개의 평가항목에 대해서는 추가적인 수정·보완사항이 없었지만, 평가 방법에 있어서 일부 수정·보완하여 진행하였다.

 

2023년 2년 차 평가에서는 총 31개 평가항목 중 완전이행 1개 항목, 부분이행 5개 항목, 완전불이행 17개 항목, 부분불이행 6개 항목, 확인불가 2개 항목으로 전체 이행률이 약 19%로 조사되어, 2022년 평가결과(2022년 23%)와 비교해 약 4%p가 감소하였다. 단, 2022년의 경우 우리나라에서 처음 실시된 평가였던 만큼 조사 대상 기간을 약 10년간으로 정했던 것에 반해, 2023년의 경우 1년을 조사 대상 기간으로 정했기 때문에 2개 연도의 평가 결과를 직접적으로 비교할 수는 없을 것이다. 그렇지만, 이행노력이 감소한 것은 국내 담배규제정책 강화를 위한 기반 마련에 문제가 있을 수 있음을 시사하는 것으로 해석된다.

WHO FCTC 제5조 3항의 국내 이행을 위한 제도 마련이 필요하다. FCTC 제5조 3항 이행이 담배규제정책 강화에 핵심적인 역할을 하는 만큼 국내에서도 FCTC 제5조 3항 이행현황 평가와 담배업계에 대한 단기적인 모니터링이 아니라 중장기적인 모니터링 및 평가 체계를 마련할 필요가 있다. 그 일환으로 WHO FCTC 제5조 3항의 이행과 더불어 담배업계의 전략, 활동, 담배제품 및 시장 현황 등에 관한 상시적인 모니터링을 수행할 수 있는 조직 체계를 확보할 필요가 있다.

 

또한, WHO FCTC 제5조 3항의 국내 이행을 강화할 수 있도록 모니터링 결과를 확산하기 위한 노력도 필요하다. 첫째, WHO FCTC 제5조 3항은 담배규제정책 및 사업을 수행하는 정부와 산하기관뿐만 아니라 모든 정부 조직, 산하기관, 구성원이 이행해야 하는 국제협약인 만큼 FCTC 제5조 3항의 이해와 대응 전략에 관한 공무원 대상의 사전교육과 지속적인 인지 강화 노력이 필요하다. 둘째, 신임공무원 대상 교육, 공무원 연수 교육 등에 WHO FCTC 소개 및 제5조 3항의 중요성을 교육할 기회를 마련하여 추진할 필요가 있다. 이러한 노력에 앞서 우선적으로는, WHO FCTC에 관한 소개, 제5조 3항이 강조하고 있는 내용을 간략하게 정리한 자료를 공문 회람 형식으로 확산하는 방법도 시도할 수 있다. 공무원뿐만 아니라 언론인, 국회 등을 대상으로 한 WHO FCTC 소개 및 제5조 3항 관련 교육 기회를 마련하거나 관련 정보를 문서 혹은 소개 영상 등을 제작해 배포하는 방법도 FCTC 제5조 3항에 관한 이해도를 높이는 데 도움이 될 것으로 판단된다. 끝으로, 대국민 정보 확산 노력도 필요하다. 결국, 담배업계의 다양한 활동과 전략은 그들의 제품을 소비하는 흡연자뿐 아니라 일반 국민, 특히 청소년과 대학생에게 담배회사에 대한 이미지를 개선하기 위한 노력이 포함된 것이다. 그렇기 때문에 청소년, 대학생 등을 대상으로 한 흡연예방교육에 WHO FCTC 제5조 3항 관련 정보와 내용을 포함시켜 활용할 필요가 있다. 이를 위해서 청소년, 대학생 등을 대상으로 하는 관련 교육자료를 개발하고 배포하는 것이 필요하다.