담배업계가 사업을 영위하기 위한 목적으로 담배규제정책 강화를 늦추거나 약화시키며, 때로는 무력화하기 위해 다양한 전략을 펼쳐왔다는 것은 많은 선행 연구를 통해 밝혀졌다.   1988년 담배시장 개방 이후 서방국가와 달리 한국 내 여성 흡연율이 매우 낮다는 것을 포착한 다국적 담배회사(Mutinational Tobacco Companies)는 우리나라 여성 흡연율을 높이기 위한 ‘커피숍 프로그램(Coffee-shop Program)’을 개발해 커피숍에서 흡연하는 한국 여성을 상대로 외국산 담배를 적극적으로 홍보하는 전략을 펼쳤다([그림 1] 참고). 1995년 국민건강증진법이 제정될 당시 국내외 담배회사들의 연합체인 한국담배협회에서 국민건강을 위협하는 다른 위해요소, 예컨대 자동차 매연, 농약 등도 존재하는데 담배에 대해서만 규제를 강화하는 것은 형평성에 어긋난다는 의견서를 제출해 국민건강증진법 제정을 방해하는 전략도 펼쳤다.   또한, 담배업계도 청소년 흡연시작에 대해서는 철저하게 반대한다는 주장과 함께 사회공헌활동 차원에서 담배업계 스스로 청소년 흡연예방교육 및 캠페인을 펼쳐왔다. 하지만, 이들 활동을 살펴보면 담배가 건강에 해롭다는 것보다는 청소년은 아직 미성년자이기 때문에 나중에 성인이 되어서 흡연해야 한다는 식의 교육을 진행해온 것이다.

담배업계의 이러한 담배규제정책 저해 활동 및 전략으로부터 담배규제정책을 보호하기 위해서 세계보건기구(World Health Organization, WHO) 담배규제기본협약(Framework Convention on Tobacco Control, FCTC) 제5조3항은 담배업계의 상업적 이득으로부터 담배규제정책을 보호할 것을 당사국에 권고하고 있다. 이를 위해서 4가지 원칙과 8가지 가이드라인을 제시하고 있고, 이 협약과 가이드라인은 당사국 내 담배사용 및 규제와 관련된 공중보건정책과 관계 있는, 그리고 공중보건정책에 영향을 미칠 수 있는 지위에 있는 모든 정부조직 및 관계기관과 소속 구성원이 이행할 것을 권고하고 있다.

FCTC 제5조3항과 관련해서는 약 10년 전인 2012년에 보건복지부가 발주한 정책연구 가 수행되었다. FCTC 제5조3항과 그 가이드라인의 국내 이행을 위한 전략을 수립하는 연구였고, 총 3단계의 이행전략도 제시하였다. 하지만, 2022년 현시점에서 지난 10년 동안의 각종 담배규제정책 강화 활동을 살펴보면 FCTC 제5조3항과 그 가이드라인을 이행하기 위한 노력은 매우 부족했던 것으로 판단된다.

이 연구의 목적은 크게 2가지로 구분된다. 첫 번째는 WHO FCTC 제5조3항과 그 가이드라인의 국내 이행현황 수준을 평가할 수 있는 평가도구를 개발하는 것이었다. 두 번째는 이 연구를 통해서 개발한 FCTC 제5조3항 이행현황 평가도구를 활용해 국내 FCTC 제5조3항 이행현황을 평가하고, 이를 근거로 이 협약의 국내 이행 우선순위 과제를 도출하는 것이었다.

WHO FCTC 제5조3항 이행 평가도구에 관한 국외사례를 찾기 위해서 WHO FCTC 홈페이지 와 구글(google) 등 국외 주요 검색 채널을 이용해 키워드 ‘FCTC, Article 5.3’, ‘tobacco industry interference’, ‘implementation’ 등을 중심으로 관련 사례를 조사하였다. 이 과정에서 Global Center for Good Governance in Tobacco Control   의 Global Tobacco Index, International Union Against Tuberculosis and Lung Disease의 The Union Toolkit for WHO FCTC Article 5.3   , 그리고 WHO의 FCTC Article 5.3 Toolkit: Guidance for Governments on Preventing Tobacco Industry Interference   등의 주요 관련 자료를 확보할 수 있었다. 또한, WHO FCTC 사무국과 함께 FCTC 당사국 약 80개국 이상이 참여하는 Global Center for Good Governance in Tobacco Control의 Global Tobacco Index 개발 및 운영에 참여한 국외 전문가를 확인하였고, 이들을 통해 이 연구 수행에 필요한 중요한 경험을 공유받을 수 있었다. 국외 전문가 자문회의는 zoom을 이용한 비대면 회의로 진행되었고, 국외 전문가 중 일부는 태국 공중보건부 방문 기간 중 함께 대면회의를 진행하였다.

국외 평가도구와 전문가 자문을 통해 국내 FCTC 제5조3항 이행현황 평가를 위한 도구 초안을 개발하였다. 평가도구 초안은 총 31개 평가항목으로 구성하였고, 평가 방법은 평가항목별 ‘완전이행’, ‘부분이행’, ‘불이행’, ‘확인불가’로 평가하도록 하였다. 평가항목 중 WHO FCTC 제5조3항 가이드라인 이행을 긍정적으로 묻는 문항과 부정적으로 묻는 문항을 구분하여 후자인 경우 선택지를 ‘완전이행’, ‘불이행’, ‘확인불가’ 3가지 선택지로 수정하였다.

연구진에서 개발한 평가도구를 활용해 시범 평가를 진행하였다. 평가위원은 담배규제정책 및 담배업계의 각종 전략과 활동에 관해 모니터링 및 연구 경험이 있는 외부 전문가 4인과 연구진 3명으로 구성하였다. 그리고 평가결과의 신뢰도를 높이기 위해서 WHO FCTC 제5조3항 가이드라인 국내 이행 및 불이행 사례를 추가로 조사하기 위해서 외부인력 2인의 연구 참여가 있었고, 내외부 평가위원의 평가결과와 그들의 조사결과를 합쳐 평가항목에 관한 구체적인 이행, 불이행 사례를 추가하였다.

평가위원 대상 평가 관련 오리엔테이션을 평가 전과 후로 구분하여 2차례 진행하였다. 평가 전 오리엔테이션에서는 이 연구의 목적, 평가항목 개발 과정, 평가방법 등 평가 시행 전 평가위원이 숙지해야 할 내용을 공유하였다. 평가는 약 2주간 평가위원 개별적으로 진행되었고, 평가위원이 제출한 평가결과는 연구진에 의해서 취합되었다. 취합된 평가결과에 대해서는 평가 후 평가위원 오리엔테이션 개최를 통해 평가결과 토론 및 합의 과정을 거쳤다. 또한, 평가도구 관련 개선이 필요한 부분에 대한 추가적인 논의를 통해 초기 개발했던 평가도구에 관한 수정작업을 진행하였다. 평가결과를 중심으로 WHO FCTC 제5조3항과 그 가이드라인의 국내 이행을 위한 우선순위 과제를 발굴하였다.

WHO FCTC 제5조3항 국내 이행현황 평가도구 개발을 위해서 WHO FCTC 당사국 이행보고서(progress report), Framework Convention Alliance의 FCTC 이행 평가도구, 담배규제정책 관련 NGO 단체인 Southeast Asia Tobacco Control Allicance(SEATCA)의 Tobacco Industry Interference Index, WHO FCTC 사무국 지식센터(Knowledge Hub)인 Global Center for Good Governance in Tobacco Control(GGTC)의 Global Tobacco Industry Interference Index(Global Tobacco Index)를 검토하였다. 국외사례와 함께 FCTC 제5조3항과 그 가이드라인의 FCTC 당사국 내 이행현황을 가장 먼저 모니터링한 SEATCA의 담배업계 모니터링 관련 전문가들과 국내 FCTC 제5조3항 이행현황 평가도구 개발을 위한 자문회의를 개최하였다. 이렇게 국외사례 검토결과와 이 분야 국외 전문가들과의 협업을 통해 총 31개 평가항목으로 구성된 국내 평가도구를 개발하였다.

평가항목은 FCTC 제5조3항과 그 가이드라인을 포괄적으로 평가할 수 있는 내용으로 구성하였고, 평가 분야는 「가이드라인의 확산 및 홍보 여부(1개 문항)」, 「담배업계와의 불필요한 교류 차단 노력 여부(1개 문항)」 및 「투명성 확보 노력 여부(2개 문항)」, 「담배업계로부터 담배규제정책을 보호하기 위한 노력 여부(11개 문항)」, 「담배업계로부터 얻을 수 있는 이득을 차단하기 위한 노력 여부(4개 문항)」, 「담배업계의 각종 활동을 공개하기 위한 노력 여부(6개 문항)」, 「담배업계의 사회공헌활동을 규제하기 위한 노력 여부(3개 문항)」, 끝으로 「담배업계에 대한 경제적 특혜 제공 차단 노력 여부(3개 문항)」로 구분하였다.

개발한 FCTC 제5조3항 국내 이행현황 평가도구를 이용해 시범평가를 실시하였다. 이를 위해서 연구진 내부 전문가 3명, 외부 전문가 4명, 총 7명으로 평가위원단을 구성하였다. 평가위원은 인터넷 검색에 능숙하고, 과거 담배업계의 전략 및 활동 등에 관한 연구 및 조사를 수행했던 경험이 있는 전문가로 구성하였다. 평가위원 대상 평가 전 오리엔테이션을 진행하였고, 이 시간을 통해 이 연구의 목적, 내용, 평가도구 개발과정, 평가방법, 평가지 작성법, 평가 시 유의사항 등을 교육하였다.

평가위원들은 2022년 10월 4일(화)부터 10월 17일(월)까지 약 2주간 개별적으로 평가를 진행하였다. 각 위원의 평가결과는 연구진에서 통합하였다. 평가 이후 평가결과 논의 및 합의, 그리고 평가도구 자체에 관한 평가위원의 의견을 수렴하기 위해서 추가적으로 평가위원 사후 대면 회의를 진행하였다. 평가위원 간 합의를 통해 최종 확정된 평가결과는 다음과 같다. 총 31개 평가항목 중 ‘완전이행’으로 평가된 항목은 “정부는 FCTC 당사국 총회에 담배업계 및 관련 단체를 정부 대표단으로 추천하는가?” 라는 항목 단 하나였다. ‘부분이행’으로 평가된 항목은 6개 항목이었고, ‘불이행’으로 평가된 항목은 20개 항목, 평가를 위한 근거자료를 확인할 수 없어 ‘확인불가’로 평가된 항목은 4개 항목이었다.

총 31개 항목 중 부분이행 이상은 총 7개 항목으로 2022년 WHO FCTC 제5조3항 국내 이행률은 23%로 나타났다. 우리 정부가 WHO FCTC에 비준한 지도 약 17년이라는 시간이 흘렀다. 그럼에도 불구하고 우리나라 FCTC 제5조3항과 그 가이드라인에 관한 이행 수준은 23%에 머물러 있는 실정이다. 그동안 국내 담배규제정책 강화가 항상 어려움을 겪었던 것은 아마도 담배규제정책을 강화하는 데 있어서 가장 기초가 되고 필수 요소가 될 수 있는 WHO FCTC 제5조3항의 이행 노력이 부족했기 때문일 수도 있다.

선행연구 분석을 통해 확인한 FCTC 제5조3항 이행을 위한 3가지 접근 전략은 다음과 같다. 첫째는 협약의 비준 주체인 정부 전체가 협약과 가이드라인을 이행하기 위한 노력과 활동을 폭넓고, 전격적으로 추진하는 것이다(whole-of-government approach). 둘째는 정부 내 협약 제5조3항과 가이드라인 이행의 필요성과 담배업계에 관한 다양한 시각 차이가 존재할 수 있는 만큼 우선적으로 보건정책을 담당하고, 협약 이행의 직접적인 관계 부처인 보건부와 관련 기관에서 우선적으로 협약 제5조3항과 가이드라인 이행을 추진하는 것이다(protect the ministry/department of health from interference by the tobacco industry as a first step). 세 번째는 우선적인 이행 주체를 기준으로 구분하는 것이 아니라 협약 제5조3항 가이드라인을 하나의 담배규제정책으로 도입하는 것이다(introduce policies on certain measures recommended in the guidelines).

OECD 주요 회원국 중 호주, 캐나다, 핀란드, 프랑스, 영국은 FCTC 제5조3항과 그 가이드라인을 이행하기 위한 노력으로 담배업계의 담배규제정책을 포함한 공중보건정책을 방해하기 위한 전략을 지속해서 알리는 노력과 담배업계와 정부 간 교류 내용을 투명하게 공개하고, 이를 위한 홈페이지를 운영하고 있는 것을 확인할 수 있었다. 또한, 담배업계의 이익을 대변하기 위해 활동하는 로비스트를 정부 로비스트 등록제도에 따라 등록 및 공개하고 있었다.

FCTC 제5조3항과 그 가이드라인의 조속한 국내 이행을 위해 다음과 같은 활동을 제시한다. 첫째, WHO FCTC 제5조3항 이행의 중요성을 모든 정부 부처 및 산하기관을 비롯한 국민 모두가 이해할 수 있도록 담배업계의 각종 담배규제정책 강화를 방해하거나 간섭하는 활동을 널리 확산하는 것이다. 둘째는 국회, 언론, 국민 대상 FCTC 제5조3항과 그 가이드라인의 내용을 홍보하고 담배업계가 끊임없이 담배규제정책 강화를 저해하고 있다는 사실을 알리는 것이다. 셋째는 담배업계의 각종 활동과 전략에 대한 상시 모니터링 체계를 구축하는 것이다. 넷째는 FCTC 제5조3항과 그 가이드라인의 내용을 국내법에 적용하기 위해서 보건복지부 소관의 국민건강증진법 일부개정 방안, 국민권익위원회 소관 공무원 행동강령, 이해충돌방지법 일부개정도 추진할 필요가 있다.

이 연구에서는 [그림 2], [그림 3]과 같이 FCTC 제5조3항과 그 가이드라인의 국내 이행 필요성을 강조하고, 이에 관한 인식을 높이기 위한 활동에 사용할 수 있는 정보 확산용 자료를 개발하였다. 국가 금연지원사업, 담배규제정책을 시행하는 담당자 뿐 아니라, 국회, 언론, 국민 모두에게 교육자료가 널리 확산될 수 있도록 보건당국의 적극적인 노력이 필요할 것이다.