담뱃갑 건강경고 표기 제도의 성과와 앞으로의 과제

담뱃갑 경고그림·문구 제도는 담배제품의 유해성과 흡연의 해로움에 대한 정보를 소비자 에게 정확하게 전달하기 위해 담뱃갑 포장지에 관련 그림이나 사진, 문구를 표기하는 정책 이다. 세계보건기구(WHO) 담배규제기본협약(Framework Convention on Tobacco Control, 이하 FCTC)이 담배제품 규제를 위하여 권고하는 대표적인 비가격규제 정책 중의 하나이다. FCTC 가이드라인 제11조(담배제품의 포장 및 라벨)에서는 담배제품 포장에 담배의 유해성에 대한 건강경고를 담뱃갑 면적의 50% 이상으로 표기할 것을 권고하고 있다. 또한 FCTC 당사국은 3년 이내에 해당사항을 준수하기 위한 조치를 시행할 것을 권고한다.1) 우리나라 역시 2005년에 FCTC 비준을 완료한 당사국으로서 조금 뒤늦었지만 2016년 12월 23일부터 담뱃갑 경고그림·문구 제도를 시행해오고 있다.
담뱃갑 경고그림은 흡연자 및 비흡연자가 담배제품의 유해성을 인식하는 데 비용 대비 효과적인 정책으로 알려져 있다. 정보 제공 효과를 비롯하여 흡연예방, 금연 유도, 흡연율 감소 등의 효과가 있는 것으로 나타났다. 캐나다 청소년의 90% 이상이 흡연의 폐해를 담뱃갑을 통해 알았고, 담배의 매력도가 떨어졌다고 응답하였다.2) 호주 흡연자의 57%는 경고그림이 금연 동기를 유발하고 실제로 34%는 금연을 시도한 것 으로 나타났다.3) 우리나라의 경우 비흡연 학생의 88.3%가 경고그림을 보고 흡연이 건강에 해롭다고 생각했다고 응답했고, 89.2%가 담배를 피워서는 안 되겠다고 생각했 다고 응답했다.4) 무엇보다도 흡연율 감소 효과가 크다. 경고그림을 도입한 OECD 18 개국을 대상으로 경고그림 도입 이후 흡연율 변화 추이를 분석한 결과, 흡연율이 최대 13.8%p (브라질) 감소했으며, 평균 4.2%p 감소했다.5) 캐나다의 경우, 경고그림 도입 이전인 2000년에 15~24세 젊은 층의 흡연율이 24%였던 것이 2001년 경고그림 도입 후 22%, 2012년 16%로 감소했다.6) 호주의 경우, 경고그림 도입 전인 2004년에 15세 이상 흡연율이 17.8%였고, 2006년에 경고그림을 도입하여 2007년 16.9%, 2013년 13.0%로 지속적으로 감소했다.7) 우리나라의 경우, 경고그림 도입 전인 2014년에 성인 흡연율 24.2%, 청소년 흡연율 9.2%였고, 2016년에 경고그림을 도입하여 2018년 성인 흡연율 22.4%, 청소년 흡연율 6.7%로 감소했다.8) 9)
이처럼 담뱃갑 건강경고 표기 제도는 담배사용으로 인한 건강과 사회적 폐해를 메시지로 전달하여 담배제품에 대한 경각심을 갖게 하고, 담배제품의 매력도 감소 및 흡연율 저하에 효과적으로 기여한다. 공중보건과 국민의 건강보호를 위해 담뱃갑 경고그림·문구를 표기해야 하고, 지속적인 건강경고 효과의 제고를 위해 발전시킬 필요가 있다.

 

 

담뱃갑 경고그림 제도는 2001년 캐나다를 시작으로 2002년 브라질, 2004년 싱가 포르, 2005년 태국, 2006년 호주 등 전 세계적으로 확대되어 현재 118개국에서 시행 하고 있다. 경고그림을 채택한 118개국 중에서 동티모르는 담뱃갑 전면 85%, 후면 100%(평균 92.5%)로 가장 큰 면적으로 표기 중이며, 우리나라는 담뱃갑 전면 50%, 후면 50%(평균 50%)로 표기하고 있다.
우리나라는 2002년부터 담뱃갑 경고그림 정책을 도입하기 위한 노력을 기울였으나 담배업계의 반발과 일부 흡연자들의 행복추구권 침해 주장 등 반대 여론으로 인해 도입이 지연되었다가 마침내 2016년 12월 23일, 담뱃갑 경고그림 및 문구 제도를 시행하였다. 제도 시행을 위해 2015년과 2016년에 걸쳐 국민건강증진법령을 개정 하였으며, 법 제9조의2에서 담배에 관한 경고문구 등 표시사항에 관하여 규정하고 있다. 또한 동법 시행령 제16조 및 제16조의2에 따라 10개 이하의 경고그림 및 문구를 24개월마다 고시한다.
제1기 담뱃갑 경고그림 및 문구를 개발하고, 선정하기 위해서 경고그림제정위원회의 검토 및 심의, 실험연구 수행, 전문 학회 검증, 대국민 설문조사, WHO 전문가 의견 수렴 과정 등을 거쳤다. 그 결과, 궐련류 10종, 전자담배용 1종을 최종 발표하였다. 이 때 발표된 제1기 담뱃갑 경고그림 및 문구는 2016년 12월 23일부터 2018년 12월 22일 까지 24개월간 시행되었다.
2018년 12월 23일부터 시행된 제2기 담뱃갑 경고그림 및 문구는 제1기 때 사용하던 궐련류 10종, 전자담배용 1종을 모두 새로운 그림으로 교체하여 경고효과를 극대화 하고자 하였다. 또한 궐련류 담배의 경고그림 중 효과성이 낮게 평가된 주제인 ‘피부 노화’를 삭제하고 ‘치아변색’을 주제로 한 경고그림을 추가하였다. 경고문구의 경우 흡연과 관련된 질병의 발생 가능성 또는 사망 위험의 증가도를 구체적인 수치로 제시하여 흡연 으로 인한 건강위험과 사회적 손실을 강조하는 방식으로 핵심 내용을 구성하였다. 제2기 건강경고 표기 제도의 가장 큰 특징은 증가하는 전자담배 사용에 대응하고자 전자담배의 경고그림과 문구를 강조했다는 점이다. 기존 전자담배의 경우 주사기 그림과 함께 중독 위험을 알리는 내용으로 표기했으나, 제2기 때는 액상형과 궐련형으로 구분하고, 니코틴 중독과 발암물질에 노출될 수 있음을 상징하는 이미지와 문구를 표기했다.
2020년 12월 23일부터 시행 예정인 제3기 담뱃갑 경고그림 및 문구는 대국민 설문 조사와 효과성 평가를 거쳐 담배규제정책 관련 정책의 심의를 위한 금연정책전문 위원회에서 심의 후 선정되었다. 이후 국민건강증진에 관한 주요사항을 심의하기 위한 국민건강증진정책심의위원회의 심의·의결을 통해 최종 결정되었다. 경고그림 12종(궐련류 10종, 전자담배용 2종) 중에서 3종(후두암, 성기능장애, 궐련형 전자담배) 그림의 경우는 기존 제2기 그림의 효과성 점수가 높거나 질환에 대한 직관적 이해도가 높은 점을 고려하여 기존 그림을 유지하는 것으로 결정하였다. 나머지 9종(폐암, 구강암, 심장질환, 뇌졸중, 간접흡연, 임산부흡연, 조기사망, 치아변색, 액상형 전자담배)은 새로운 그림으로 교체하여 장기간의 노출로 인해 건강경고 효과가 저하되는 것을 극복 하기 위해 노력했다. 경고문구의 경우 흡연의 위험성을 강조하고 질병 발생 또는 사망의 위험 증가도를 수치로 제시했던 제2기 경고문구의 전달 방식을 유지하되, 경고문구가 표기되는 면적이 담뱃갑 포장지의 20%인 점을 감안하여 문구의 전달력을 높이기 위해 보다 간결하고 명확하게 표현했다. 제1기부터 제3기까지의 담뱃갑 경고 그림 및 문구의 내용은 다음과 같다.

 

 

담뱃갑 경고그림 제도를 도입한 국가들은 건강경고 효과를 제고하기 위해 경고그림 주기적 교체, 표기 면적 확대, 광고 없는 표준 담뱃갑(Plain packaging) 제도 도입 등을 추진하고 있다. 우리나라 담뱃갑 경고그림 제도의 다음 행보는 표기 면적 확대이다. WHO FCTC에서는 건강경고 효과를 제고하기 위해 담뱃갑 면적의 50% 이상, 가능한 한 큰 면적으로 표기할 것을 권고하고 있고, 면적이 클수록 담뱃갑을 매력적으로 디자인 하기 어렵다고 설명한다.10) 캐나다에서 시행된 경고그림 면적 확대에 따른 효과 검증 연구 결과에 따르면, 경고그림 표기 면적 크기의 증가는 건강경고 메시지의 전달, 흡연에 대한 사회적 태도 변화, 흡연 시작 시도 감소 등에 효과적인 것으로 나타났다.11) 우리나라의 현행 표기 면적은 담뱃갑 앞·뒷면의 50%(그림 30% + 문구 20%)로 앞· 뒷면 평균 면적을 기준으로 했을 때 OECD 경고그림 도입 36개국12)(총 37개국 중 미도입한 미국 제외) 중 30위13)로 하위권에 속한다. 담뱃갑 경고그림과 문구가 포장지의 절반만을 차지하고 있기 때문에 이를 가리는 행위가 성행하고 있다. 예를 들면, 담배소매점에서 담배제품을 진열하여 판매할 때 경고그림과 문구 부분이 진열대에 가리게끔 담뱃갑을 거꾸로 또는 옆면이 보이게 진열하거나, 스티커를 붙이거나, 케이스를 사용하는 것이다. 이처럼 현행 담뱃갑 경고그림 정책의 목적과 취지에 반하는 행위를 예방하고, 건강경고 효과를 제고하기 위해서는 경고그림과 문구의 표기 면적을 확대하는 것이 시급하다.

 

 

 

 

표기 면적을 확대한 후에는 담뱃갑 경고그림·문구 제도의 궁극적인 지향점이라고 할 수 있는 광고 없는 표준 담뱃갑(Plain packaging) 제도도입을 추진해야 한다. 이는 담뱃갑 포장지의 색상, 형태, 재질, 글씨 크기 및 글씨체, 브랜드 표기 위치 등을 규격화하고 담배제품 제조사 및 품명 등 최소한의 정보만을 표기하도록 하는 정책으로 FCTC 제11조, 제13조 가이드라인에 명시되어 있다. 이 제도는 담뱃갑을 통해 흡연자의 흡연 욕구를 지속시키고 비흡연자의 담배제품에 대한 관심을 유발하는 담배회사의 마케팅 시도를 저지할 수 있는 효과적인 정책 중의 하나이다. 호주의 담배 규제 증진 효과 연구(TPIS)조사 결과에 따르면, 광고 없는 표준 담뱃갑 제도 도입 이후 비흡연자의 18%는 흡연 시도 의향을 낮췄다고 응답했으며, 흡연 경험자 및 과거 흡연자의 16%는 재흡연을 억제한다고 응답했다.14) 또한, 12세~17세 청소년을 대상 으로 광고 없는 표준 담뱃갑 정책 도입으로 인한 담배와 브랜드의 인식 조사를 실시한 결과, 담뱃갑에 대한 부정적 인식이 증가했으며, 담배 브랜드별 매혹도 차이를 인지하는 비율이 2011년 43%에서 2013년 25%로 18%p 감소했다.15)

 

 

2020년 현재, 전 세계의 16개국이 광고 없는 표준 담뱃갑 제도 도입을 시행하고 있다. 호주가 2012년에 세계 최초로 광고 없는 표준 담뱃갑 제도를 도입하였으며, 프랑스, 영국, 뉴질랜드, 노르웨이 등이 뒤이어 시행 중이다. 세부 현황은 아래와 같다.16) 17)

 

 

한편, 호주가 2012년에 광고 없는 표준 담뱃갑 제도를 시행하기까지 7년이나 걸렸고, 최근까지도 일부 국가로부터의 소송이 진행됐다. 호주 정부는 담배 포장 색상을 흡연자 들이 가장 혐오감을 느낀다고 조사된 암녹색을 쓰도록 하는 등 가장 강력한 광고 없는 표준 담뱃갑 제도를 시행하고 있다. 이에, 담배 원료 수출국인 온두라스와 인도네시아 등이 호주의 제도가 무역장벽이라며 2014년에 세계무역기구(WTO)에 제소했다. 그러나 2018년 WTO 분쟁해결기구(DSB)가 광고 없는 표준 담뱃갑 제도는 공중 보건을 위한 합법적 수단이라며 호주의 손을 들어주자 담배 원료 수출국이 상소 했다. 마침내 2020년 6월, 담배 포장에 넣은 경고그림, 사진 등이 담배 원료 수출국에 불리한 무역장벽이 아니라고 WTO가 분쟁해결기구의 결정을 확정했다. 이러한 판정에 대해 WHO 사무총장은 환영의 뜻을 밝혔다. “담배는 매년 800만 명이 넘는 사람의 목숨을 앗아가고 있다”며 “담배로부터 목숨을 구하는 도구의 하나로 다른 나라들이 광고 없는 표준 담뱃갑 제도를 도입하도록 계속 지원할 것”이라고 말했다. 제도를 도입하기 위해서는 호주와 같은 험난한 과정을 거쳐야할지도 모르지만 우리 나라도 공중보건을 위해 광고 없는 표준 담뱃갑 제도 도입을 위한 적극적인 노력이 요구된다.

 

 

 

우리나라는 2016년에 제1기 담뱃갑 경고그림·문구를 시작으로 어느덧 제3기 시행을 앞두고 있다. 그러나 우리나라 담뱃갑 경고그림·문구 제도는 WHO FCTC에서 정하는 최소 혹은 필수적인 조치만 이행하고 있는 것으로, 아직 추진해야 할 과제가 많이 남아 있다. 앞서 살펴본바와 같이 담뱃갑 건강경고의 표기 면적을 확대하는 것과 광고 없는 표준 담뱃갑 제도를 도입하는 것이다. 더 나아가 담배와 담배사용 효과를 내는 담배 유사제품, 그리고 담배사용을 위해 만들어진 장치와 기구 등 액세서리에도 건강경고 표기를 의무화하는 제도 도입이 필요하다. 훗날 담뱃갑 경고그림·문구 제도의 궁극적 목적인 광고 없는 표준 담뱃갑 제도까지 도입 하게 되어 담배의 매력도를 저감시킬 뿐만 아니라 담배가 비정상화(denormalization) 되기를 기대하며, 담배 사용을 조장하고 용인하는 모든 요소를 최소화하기 위해 담뱃갑 건강경고 표기 제도는 지속 강화되어야 한다.

 

 

1) 보건복지부 한국건강증진개발원. (2014). WHO 담배규제기본협약 10주년 기념자료집.
2) O’Hegarty, M., Pederson, L. L., Nelson, D., Wortley, P., & Yenokyan, G. (2007). Peer Reviewed: Young Adults’ Perceptions of Cigarette Warning
Labels in the United States and Canada. Preventing Chronic Disease, 4(2).
3) Borland, R., Wilson, N., Fong, G. T., Hammond, D., Cummings, K. M., Yong, H. H., ... & McNeill, A. (2009). Impact of graphic and text warnings
on cigarette packs: findings from four countries over five years. Tobacco control, 18(5), 358-364.
4) 교육부 보건복지부 질병관리본부. (2018). 제14차 청소년건강행태조사.
5) OECD. (2015). OECD Health Statistics 2015.
6) 캐나다 정부. Canadian Tobacco Use Monitoring Survey(1999-2012).
7) OECD. OECD Health Statistics 2016.
8) 보건복지부 질병관리본부. (2018). 2018 국민건강통계.
9) 교육부 보건복지부 질병관리본부. (2018). 제14차 청소년건강행태조사.
10) 보건복지부 한국건강증진개발원. (2014). WHO 담배규제기본협약 10주년 기념자료집.
11) Health Canada. (2008). Quantitative Study of Canadian Youth Smokers and Vulnerable Non-smokers: Effects of Modified Packaging Through Increasing the Size of Warnings on Cigarette Packages.
12) 외교부. (2020). OECD 개요. 링크 주소 : http://www.mofa.go.kr/www/wpge/m_3887/contents.do
13) Canadian Cancer Society. (2018). Cigarette Package Health Warnings: International Status Report, Fifth edition. October 2018.
14) Sally M Dunlop et al., (2014). Impact of Australia's introduction of tobacco plain packs on adult smokers’ pack-related perceptions and
responses: results from a continuous tracking survey. BMJ open 2014;4:e005836.
15) Victoria White et al., (2015). Has the introduction of plain packaging with larger graphic health warnings changed adolescents’ perceptions of
cigarette packs and brands?. Tobacco control(2015.1.13.).
16) Canadian Cancer Society. (2018). Cigarette Package Health Warnings: International Status Report, Fifth edition. October 2018.
17) Campaign for Tobacco Free Kids. (2020). Standardized or plain packaging. International Development.