가향 담배는 청소년과 청년층의 흡연 진입을 유도하고, 흡연을 지속하게 만드는 주요 요인으로 작용한다. 여러 연구에서 청소년과 청년층의 가향 담배 제품 사용률이 성인보다 높게 나타나며, 가향 담배를 통해 첫 흡연을 시작한 경우 이후 흡연을 지속할 가능성이 높다는 일관된 결과가 보고되고 있다.   특히 과일향 등 달콤한 향을 가진 담배제품은 청소년들에게 더욱 매력적으로 인식되고 흡연 빈도와 사용량을 증가시키는 경향이 있는 것으로 알려져 있다.  또한 청소년 및 청년층의 가향 담배 사용자는 니코틴 의존과 흡연 갈망(craving)을 경험할 위험이 높으며, 반대로 비가향 담배로 전환한 경우 니코틴 의존도가 감소하는 것으로 나타났다.   이는 가향 담배가 흡연 유지와 의존도 강화를 직접적으로 유발하는 위험 요인임을 시사한다.

WHO FCTC 제9조제10조는 담배 제품 성분 규제 및 가향물질 제한·금지를 명시하며, 협약국에 제품 성분 관리 체계를 구축할 것을 권고하고 있다. 이에 따라 유럽연합(EU)을 비롯해 미국, 영국, 캐나다, 호주 등 여러 해외 국가들이 가향 담배의 제조·판매를 금지하는 정책을 시행하고 있으며, 이러한 규제는 실제로 청소년 및 청년층의 가향 담배 사용을 억제하고, 인구집단 수준에서 담배제품 사용률을 감소시키는 효과가 있는 것으로 확인되고 있다.

반면 국내에서는 가향 담배의 판매와 사용이 빠르게 증가하고 있음에도 불구하고 실질적인 규제는 거의 이루어지지 않고 있다. 2011년 이후 가향 담배의 판매량과 시장 점유율이 지속적으로 증가하고 있고, 특히 캡슐 담배의 성장세가 두드러진다. 또한 청년층의 가향 담배 사용률이 높아, 2022년 기준 국내 13~39세 흡연자의 77.2%가 가향 제품을 사용하고 있는 것으로 보고된 바 있다.   그러나 국내 규제는 제품 포장·광고에서의 가향 표시만을 제한할 뿐, 담배 제품 내 가향 성분의 사용 자체는 전혀 금지되지 않아 모든 제품군에서 향료·첨가물이 자유롭게 활용되고 있다. 이는 WHO FCTC의 권고와 해외 주요국의 규제 수준에 비추어 볼 때, 상당한 규제 공백이 존재함을 보여준다.

본 연구는 가향 담배 규제 정책 수립을 위한 종합적 근거를 마련하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 국내 가향 담배 시장의 규모와 연도별 변화를 분석하였고, 규제 도입 시 기대 효과를 시뮬레이션 모델을 통해 정량적으로 추정하였다. 아울러 실제 정책 설계를 지원하고자 국내 관련 법령과 조문을 검토하여, 가향 담배 규제를 위한 법률 개정(안)을 제시하였다.

국내 가향 담배 시장규모를 파악하기 위해서 담배시장 동향조사와 유로모니터(Euromonitor International)의 자료를 이용하여, 국내 가향담배 판매량과 제품 유형별(캡슐, 비캡슐) 비중을 시계열적으로 분석하였다.

시뮬레이션 모델을 구축하여 2025년부터 가향 관련을 금지한다는 시나리오를 바탕으로 향후 10년간의 흡연율과 액상형 전자담배 사용률 변화를 예측하였다.

국회에서 발의되었지만 입법은 되지 못했던 관련 법률 개정안들과 그에 관한 국회에서의 논의를 비교·검토함으로써, 가향담배 규제의 구체적 방향을 도출하고 법률 개정안을 제시하였다.

지난 10여 년간 국내 담배 시장은 ‘비가향 중심’에서 ‘가향 중심’으로 뚜렷한 구조적 변화를 보였으며, 특히 캡슐담배의 급격한 성장세가 이러한 변화를 주도한 것으로 나타났다. 국내 담배시장 동향조사 결과에 따르면 가향 담배의 판매량은 2011년 2.7억 갑에서 2023년 16.8억 갑으로 약 6.2배 증가하였고, 전체 담배 시장에서의 비중 역시 같은 기간 6.1%에서 45.5%로 확대되었다. 이는 최근 흡연자들 사이에서 향이 첨가된 제품에 대한 선호도가 강하게 증가하고 있으며, 제품 선택 시 ‘가향’이 주요 결정 요인으로 작용하고 있음을 시사한다. 특히 캡슐담배의 성장세가 두드러지는데, 캡슐담배 판매량은 2011년 0.7억 갑에서 2023년 13.7억 갑으로 약 19.6배 증가하였으며, 시장 비중은 1.6%에서 37.9%로 확대되었다.

판매금액 또한 같은 기간 1,889억 원에서 5조 2,902억 원으로 약 27.9배 증가하면서 가향담배(특히 캡슐)가 담배 시장의 핵심 제품군으로 부상하였다. 이는 소비자가 제품 내 캡슐을 눌러 직접 향을 선택하거나 조절할 수 있는 특성이 제품 매력도와 시장 확산에 매우 긍정적으로 작용하였음을 보여준다.

반면 캡슐을 제외한 일반 가향담배(멘솔 및 기타 향 첨가 제품)의 성장세는 상대적으로 완만하였다. 판매량은 2011년 2.0억 갑에서 2023년 3.1억 갑으로 약 1.55배 증가하였고, 시장 비중은 4.5%에서 8.5%로 소폭 상승하는 데 그쳤다. 판매금액 역시 6,802억 원에서 1조 3,699억 원으로 약 2배 증가하였다. 이는 담배빗침, 필터 도포 등 전통적인 가향 방식이 적용된 제품들이 일정한 소비자층을 유지하였으나, 캡슐담배만큼의 폭발적 성장은 나타나지 않았음을 의미한다. 유로모니터 자료 분석 결과에서도 동일한 흐름이 확인된다. 향이 첨가되지 않은 비가향 담배(Standard)의 비중은 2014년 84.6%에서 2023년 68.3%로 지속 감소한 반면, 가향 담배(멘솔 포함 전체) 비중은 15.4%에서 31.7%로 확대되었다. 가향 담배 중에서도 캡슐담배 비중은 2014년 12.2%에서 2023년 27.2%로 급증하였고, 캡슐이 없는 멘솔담배는 3.2%에서 4.5%로 미미한 변화를 보였다.

한편, 본 연구에서 활용한 두 자료는 조사 방식과 범위에서 차이가 있어 수치상 일부 불일치가 존재할 수 있다. 따라서 두 자료는 상호보완적 관점에서 해석할 필요가 있다. 그러나 공통적으로 국내 가향 담배 시장이 캡슐담배를 중심으로 급격히 확대되었다는 점을 일관되게 보여준다.

SAVM(Smoking and Vaping Model)은 액상형 전자담배(NVP, Nicotine Vaping Product)의 사용 증가가 인구집단 내에서 담배 흡연 시작률과 금연율에 미치는 영향을 종합적으로 추정함으로써, 담배제품 사용의 변화를 예측하기 위해 개발된 모델이다. 본 모델은 Holford 등이 개발한 코호트 기반의 CISNET 흡연모델을 기반으로 하며, Levy 등이 이를 확장하였다.   연구진은 한국형 SAVM을 구축하기 위해 인구통계자료, 흡연 및 전자담배 사용률, 그리고 흡연자 중 가향 담배 사용 비율 자료를 활용하였다([표 3] 참조). 인구 규모, 사망률, 기대수명 등의 인구통계정보는 통계청 국가통계포털(KOSIS)로부터 확보하였으며, 현재 및 장래 추계자료를 단일 연령 단위로 모델에 입력하였다. 흡연 및 액상형 전자담배 사용에 관한 행태자료는 국민건강영양조사에서 집계하였다. 다만, 국민건강영양조사는 가향 담배 사용 여부에 대한 문항은 포함하지 않기 때문에, ITC Korea 조사자료를 보완적으로 활용하였다. 한국에서는 액상형 전자담배 사용에 대한 인구집단 단위의 조사가 2013년부터 시작되었으나, 초기 3년간(2013–2015) 추정치는 큰 변동성과 불안정성을 보이므로, 자료의 안정성이 확보된 2016년을 한국형 SAVM 구축의 기준연도(baseline year)로 설정하였다. 본 모델은 모수의 단순화를 위해 궐련형 전자담배(HTPs, Heated Tobacco Products)를 일반담배와 동일하게 가정하여 모델링하였으며, 담배제품 간 중복사용은 모델에서 고려하지 않았다. 이러한 단순화 가정은 한국에서 궐련형 전자담배가 궐련과 동일하게 규제된다는 점을 고려하였으며, 담배제품 간 사용의 독립성을 유지하기 위함이다.

한국 내 흡연행태 전이(transition) 자료가 장기 추적 형태로 충분하지 않기 때문에, 한국형 SAVM은 기본적으로 미국 데이터 기반의 SAVM에서 사용된 흡연 시작률 및 금연율 모수를 채택하였다. 다만, 모델은 시작률과 금연율에 대한 승수 조정계수(multiplicative adjustment factors)를 적용할 수 있도록 설계되어 있어, 이를 통해 한국의 흡연행태를 반영하였다. 모델의 적합도는 2016–2022년 동안 국민건강영양조사의 실제 흡연율과 SAVM의 예측 흡연율을 비교하여 보정(calibration)하였다. 담배 흡연자에서 전자담배 단독 사용자로의 전이율은 ITC 조사(2020, 2021, 2023) 및 국민건강영양조사 자료를 분석하여 산출하였으며, 마찬가지로 2016–2022년 기간의 예측값과 실제값을 비교하여 미세 조정하였다. 가향 담배 금지 정책의 효과 크기는 Levy 등의 전문가 의견조사(expert elicitation) 결과를 인용하였다.  30세 미만 가향담배 흡연자의 경우 불법 가향담배로 전환 10.1%, 비가향담배 전환 48.0%, 전자담배 전환 24.2%, 전면 금연 17.7%로 가정하였으며, 30세 이상 가향담배 흡연자의 경우 불법 가향담배로 전환 8.8%, 비가향담배 전환 59.1%, 전자담배 전환 17.3%, 전면 금연 14.7%로 가정하였다.

한국형 SAVM은 현상유지 시나리오(status quo)와 가향 금지 시나리오(flavor ban)의 두 가지 시나리오로 구성되었다. 현상유지 시나리오에서는 현재의 흡연 시작률과 금연율이 향후에도 일정하게 유지된다고 가정하였고, 가향 금지 시나리오에서는 궐련 및 궐련형 전자담배의 가향 첨가가 금지되는 정책이 2025년부터 시행된다고 가정하였다. 이에 따라 2025~2034년 기간 동안 두 시나리오에서의 흡연 및 액상형 전자담배 사용률을 각각 예측하고, 연도별 격차를 통해 가향 금지 정책의 영향을 추정하였다.

현 정책을 유지할 경우 남성 흡연율은 2026년 25.3%, 2030년 22.5%, 2034년 20.3%로 감소할 것으로 예측되었고, 여성 흡연율은 2026년 4.0%, 2030년 3.5%, 2034년 3.1%로 감소할 것으로 예측되었다. 흡연율 변화를 가향 담배와 비가향 담배로 나누어 살펴보면, 가향 담배 흡연율은 남성의 경우 5.9%에서 5.3%로, 비가향 담배 흡연율은 20.3%에서 15.0%로 감소할 것으로 예측되었고, 여성의 경우 가향 담배 흡연율은 1.7%로 유지된 반면, 비가향 담배 흡연율은 2.4%에서 1.4%로 감소할 것으로 예측되었다.

그러나 2025년 가향 담배 규제정책을 단행할 경우 남성 흡연율은 2026년 23.4%, 2030년 20.5%, 2034년 18.3%로 현 정책 유지 시보다 2%p 이상 추가 감소할 것으로 예측되었으며, 여성의 경우도 2026년 3.4%, 2030년 3.0%, 2034년 2.7%로 현 정책 유지 시보다 0.5%p가량 추가 감소할 것으로 예측되었다. 이 결과는 규제정책 시행에 따른 가향 담배 흡연율의 절대적 감소와 비가향 담배의 상대적 반등을 고려한 결과로, 가향 담배 흡연율은 규제정책 시행으로 감소하였으나, 비가향 담배 흡연율은 가향 담배 흡연자의 제품 전환으로 인해 증가할 것으로 예측되었다.

예측치는 기존 흡연율 조사 결과와의 비교 분석을 통해 타당성이 입증되었으며, 민감도 분석에서도 일관된 경향을 보여 신뢰할 만한 결과로 판단된다. 또한 흡연율 변화 폭이 컸던 2015년 담뱃값 2,000원 인상으로 남성 3.8%p, 여성 0.2%p 수준의 흡연율 감소가 있었던 점을 고려할 때(2014년 남성 43.2%, 여성 5.7% → 2015년 남성 39.4%, 여성 5.5%), 본 시뮬레이션 결과는 가향 담배 규제가 상당한 수준의 잠재적 효과를 가졌음을 시사한다.

가향담배를 규제하기 위해서는 규제 대상인 가향담배의 정의를 명확히 할 필요가 있다. 과거 국회에서의 논의 중에는 현행 ｢국민건강증진법｣ 제9조의3에서 가향물질을 ‘연초 외의 식품이나 향기가 나는 물질’로 규정하고 있는 것이 불명확하다는 의견이 있었다. ‘연초 외의 식품’ 또는 ‘향기가 나는 물질’로 해석되거나 ‘연초 외의 식품’ 또는 ‘연초 외의 향기가 나는 물질’ 등으로 해석될 수 있다는 것이다. 가향담배를 규제하고 위반 시 형사처벌하는 조항까지 두려면 죄형법정주의 원칙상 법률 조항이 명확하여야 한다. 과거 국회에서 가향물질의 종류, 최대 함유량의 도입 여부, 첨가행위 규제와 함유 제품 규제의 구분, 전면 금지와 부분 금지(캡슐·감미필터·전자담배 등 특정 유형 한정) 등이 논의된 바 있다.

첫째, 금지 대상인 가향담배인지 여부를 판단하는 방법으로 가향물질 포함 여부를 화학적 분석 실험으로 판단하는 방법이 있다. 이와 관련하여 국회 논의 과정에서 제조업자나 수입판매업자에 대하여 담배 제품 성분 자료를 제출하도록 요구하고 미제출·허위제출 시 제재할 법적 근거가 필요하다는 의견이 지속적으로 제기되었다. 발의되었던 법안 중에는 가향물질의 최대 함유량 기준을 두려는 법안도 있었는데 그런 경우 해당 가향물질을 특정하고 함유량을 측정하는 분석 실험을 수행할 수 있어야 한다. 만약 화학 성분 분석 실험을 할 경우에는 2025.11.1. 시행 예정인 ｢담배의 유해성 관리에 관한 법률｣에서 정한 유해성분 검사 체계를 활용하는 방안을 고려할 필요가 있다. 둘째, 가향담배인지 여부를 판단하는 방법으로 맛이나 향이 나는지 사람이 확인하여 판단하는 방법도 있다. 가향담배를 규제하는 목적과 맛이나 향은 감각적인 느낌을 본질로 한다는 점을 고려할 때 합리적인 방법이다. 실제로 가향담배 규제를 하고 있는 여러 나라에서 가향담배인지 여부를 그런 방법으로 판단하고 있다.

가향담배 규제의 사각지대를 줄이기 위해 제조·수입·판매 전 단계를 모두 금지 대상으로 둘 것인지, ‘제조 또는 수입’만 하고 판매하지 않는 행위, ‘판매만’ 하는 행위, 혹은 ‘제조하여 판매’, ‘수입하여 판매’ 등 결합 행위만을 금지할 것인지 금지되는 행위의 범위를 설정할 필요가 있다. 가향담배를 규제하면 법률 위반 시 형사처벌이나 행정제재가 내려지는데 금지되는 행위의 범위가 불분명할 경우 혼선이 생길 수 있기 때문이다.

담배사업법에서는 제조업자나 수입판매업자가 법 위반 시 형사처벌뿐만 아니라 허가·등록 취소 또는 영업정지와 같은 행정제재를 부과하는 경우가 있다. 가향담배 규제를 도입할 경우에도 마찬가지로 가향담배 제조 등 법률 위반 시 형사처벌과 함께 행정제재 처분 부과 여부도 검토할 필요가 있다.

가향물질 규제 도입 시 ｢국민건강증진법｣과 ｢담배사업법｣ 중 어느 법에 규정하는 것이 타당한지 논의가 있었다. ｢담배사업법｣은 담배의 제조 및 판매 등에 관한 사항을 정함으로써 담배 산업의 건전한 발전을 도모하는 것을 목적으로 한다. ｢국민건강증진법｣은 금연을 촉진함으로써 국민의 건강을 증진함을 목적으로 한다. 가향담배 규제는 담배 제조, 유통에 관한 사항으로 사업자 규제 법률이며 제조업자에 대한 영업정지 등 제재수단도 갖추고 있으므로 가향담배 규제를 ｢담배사업법｣에 규정될 필요가 있다는 의견이 있었다. 한편, 국민건강 보호와 증진의 관점에서 가향담배의 흡연 유인과 건강 유해성 예방에 초점을 맞춘다면 ｢국민건강증진법｣에서 가향담배 규제를 하는 것이 더 적합하다는 의견도 있었다.

｢담배사업법｣에 규정할 수도 있고 ｢국민건강증진법｣에 규정하는 것도 가능하므로 다음과 같이 두 법률의 개정안 조항을 모두 작성하였다. 두 조항은 사실상 같은 내용이다. 가향담배 규제를 ｢담배사업법｣에 도입할 경우에는 아래 ｢담배사업법｣ 조항을, ｢국민건강증진법｣에 도입할 경우에는 아래 ｢국민건강증진법｣ 조항을 제안한다.

법안 조항에서는 제조업자 또는 수입판매업자가 연초 외의 맛이나 향기가 나는 물질(이하 ‘가향물질’)을 포함하는 담배(이하 ‘가향담배’)를 제조하거나 수입, 판매하지 못하도록 규정하였다. 가향물질 중 일부 물질의 경우 담배에 자연 상태의 연초보다 많이 포함되어 있는 등 일정한 함유량 기준을 초과하는 경우 가향담배로 볼 수 있도록 하는 조항도 두었다.

이것은 규제 대상 여부를 감각평가(sensory assessment)와 화학평가(chemical assessment)를 병행하여 판단할 수 있도록 한 것이다. 감각평가란 인간의 후각이나 미각으로 담배 제품의 맛·향 인지 여부를 평가하는 방식으로, 소비자의 주관적 인식을 중심으로 하여 신속하고 효율적으로 규제 가능하다는 장점이 있다. 그러나 저농도 가향물질의 경우 감지가 어려울 수 있다. 반면, 화학평가는 물질의 구조나 함유량을 객관적으로 분석할 수 있어 저농도 물질의 판별이 가능하지만, 시험법 확립과 분석 인프라 구축에 일정한 시간과 비용이 요구된다. 멘톨과 같이 구체적으로 화학 성분을 특정할 수 있고, 흡연의 매혹도를 높이는 것으로 알려져 있는 대표적인 물질 등 화학평가가 가능하거나 적절한 가향물질의 경우 하위법령에서 정하여 일정한 함유량 기준을 초과하는 경우 금지할 수 있게 규정하였다. 이는 ‘자연 상태의 연초보다 많이 포함된 경우’와 같이 화학적·정량적 기준을 명시함으로써 향후 화학평가 기반의 규제 실효성을 높이는 조항이다.

제도 운영 초기에는 감각평가를 중심으로 시행하되, 중장기적으로는 가향물질의 화학구조 및 시험법을 정비하여 화학평가의 비중을 확대하는 방향으로 제도를 발전시킬 수 있다. 법안에서는 예외적으로 담배에 포함할 수 있도록 허용하는 예외 가향물질 규정을 두지 않았다. 담배회사가 담배에 향이나 맛이 나도록 하는 것은 결국 흡연 매력을 높이려는 목적이므로, 예외를 두는 것은 불합리하다고 판단하였다.

법안 조항 중 ｢국민건강증진법｣ 조항 제2항은 현행 ｢국민건강증진법｣에 있는 조항이다. 그래서 법안 조항 ｢담배사업법｣ 조항에는 없다. 가향담배 규제의 수범자인 “제조자등” 또는 “제조업자 또는 수입판매업자”의 범위는 현행 국민건강증진법 제9조의2 제1항에 따라 ｢담배사업법｣상 제조자와 수입판매업자로 하였다. 하지만 도매업자·소매인 또는 ‘누구든지’와 같은 포괄적 규정을 추가하여 수범자 범위를 확대하는 방안도 검토할 수 있다. 법안 조항의 조항 중 “맛이나 향기”라는 문언은 현행 ｢국민건강증진법｣ 조항의 “식품이나 향기가 나는 물질”이라는 표현을 보다 명확하게 수정한 것이다. 담배회사가 연초 외의 맛이나 향기가 나는 담배를 제조하는 것은 흡연을 유도하거나 유지시키는 효과를 얻기 위함이므로, 가향담배 규제 대상 행위로 “제조하거나 수입 또는 판매”라는 문언을 통해 각 행위를 독립적으로 금지함으로써, 제조 또는 수입만으로도 규제대상이 되도록 하였다. 수출 목적의 제조·수입까지 포함할지 여부는 정책적으로 판단할 사항이나, WHO 담배규제기본협약의 국제적 규범을 충실히 이행하기 위해서는 수출용 제품까지 포함하는 것이 원칙적으로 타당하다. 또한 법안에서는 ‘첨가’가 아닌 ‘포함’이라는 용어를 사용하였다. 이는 현행 ｢국민건강증진법｣ 제9조의3의 문언과 일치시키고, 담배회사가 유전자변형(GMO) 기술을 이용해 연초 원료 단계에서부터 향이 나도록 설계한 경우도 규제 대상으로 하기 위함이다.

본 연구에서는 시장동향 분석을 통해 국내 담배시장에서 ‘가향 중심화’가 빠르게 진행되고 있음을 확인하였다. 가향 담배 사용은 청소년과 청년층의 흡연을 유도하고, 기존 흡연자에게는 지속 사용을 강화하는 효과를 보이는 흡연의 명백한 위험 요소이다. 실제로 한국형 SAVM 시뮬레이션 결과 또한 2025년 가향 규제 도입 시 남녀 모두에서 의미 있는 추가적 흡연율 감소가 가능함을 보여주었다. 이는 가향 규제가 단기적 ‘제품 전환’의 일부 효과를 감안하더라도, 중장기적으로 인구집단 수준의 흡연율을 실질적으로 경감할 수 있는 효율적 담배규제 정책임을 입증한다. 이러한 결과들을 종합할 때, 국내 가향 담배 규제는 서둘러 시행되어야 한다. 이를 위한 법률 개정안은 (1) 규제의 법적 근거와 집행 수단을 명확히 하고, (2) 감각평가와 화학평가의 병행을 통해 저농도·우회적 가향까지 포괄하며, (3) 멘톨 등 핵심 가향물질의 정량 기준과 시험·검사 프로토콜을 고시하여 집행의 예측가능성과 공정성을 확보해야 할 것이다.