우리나라는 1995년 「국민건강증진법」 제정을 계기로 담뱃값 인상, 금연구역 확대 등 담배소비 감소에 목적을 둔 담배규제정책을 추진하였다. 2005년에는 세계보건기구 담배규제기본협약(WHO FCTC) 당사국이 되었으며, 2014년에 수립한 범정부 금연종합대책에는 가격 정책과 비가격 정책을 아우르는 강력한 담배규제정책이 포함되어 있다. 또한, 2016년에는 국민건강증진종합계획(HP2020) 목표인 2020년 성인남성흡연율 29% 달성을 위한 적극적 비가격 정책 추진이 필요하여 담뱃갑 경고그림 시행, 담배광고 및 판촉 규제를 포함한 비가격 금연정책 추진방안을 마련하였다. 그 결과, 1990년대 초 70%에 육박하던 성인남성흡연율은 30% 후반대로 줄어들게 되었고, 흡연자의 금연지원과 비흡연자의 흡연예방을 포괄적으로 아우르는 국가 금연지원서비스 체계를 구축할 수 있게 되었다. 이에 머무르지 않고, 2019년 5월, 새로이 마련한 「금연종합대책」을 통해 금연정책의 새로운 동력을 확보하고 신종담배에 적극 대응 및 청소년 흡연을 조장하는 환경을 근절하고자 하였다.

이와 같은 여러 가지 법령, 대책에 더하여 제5차 국민건강증진종합계획(Health Plan 2030, HP2030)에서도 담배규제를 위한 또 하나의 방향을 제시하며, 공동의 목표를 설정하고, 이를 달성하기 위한 노력을 통해 담배규제정책 강화에 기여하고자 한다. ‘모든 사람이 평생건강을 누리는 사회’라는 비전으로 수립된 제5차 HP2030은 6개 분과, 28개 중점과제로 구성되어 있다. ‘금연’은 그중 가장 첫 번째 중점과제이며, 담배규제를 강화하고, 청소년·청년의 담배사용을 적극 차단하기 위한 추진계획이 마련되었다. 그간의 법령과 대책에 HP2030이 어우러져 또 다른 시너지 효과를 얻을 수 있을 것으로 기대된다.

우리나라 담배규제정책은 최근 10년 내에 담뱃값 인상을 비롯하여 담뱃갑 경고그림 도입, 금연구역 확대 등 괄목할 만한 성과를 거두긴 했으나, WHO FCTC에서 요구하는 정책의 이행 수준이 미진한 분야들이 있다. 우리나라 담배규제정책의 현주소와 HP2030에서의 담배규제정책 추진계획에 대해 살펴보자.

HP2030의 ‘금연’ 중점과제 추진계획은 크게 세 가지이다. 첫 번째 추진계획은 신종담배의 무분별한 시장진입 차단과 철저한 관리를 위해 담배의 정의를 확대하는 것이다. 현행 「담배사업법」상 ‘담배’ 란, 연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다. 그렇기 때문에 현행법으로는 담뱃잎에서 추출하지 않은 니코틴이나 니코틴을 포함하지 않는 전자담배 등을 규제하기 어렵다. 모든 담배(유사 제품 포함)는 건강위험에 있어서 안전하지 않기 때문에 국민건강권을 위해서라도 현행법의 담배 정의를 확대하는 것이 필요하다. 이에, 담배의 정의를 ‘연초 및 합성니코틴을 원료의 전부 또는 일부로 하는 담배와 전자담배 기기장치’로 확대하는 계획이 담겨 있다.

두 번째 추진계획은 담배제품 사용 감소를 위한 가격·비가격 규제 강화이다. 그중에서도 가격 정책에 대해 먼저 살펴보자. 우리나라는 1989년 궐련 한 갑당 360원의 담배소비세가 부과된 이후 정책적 판단에 따라 담뱃세도 지속적인 인상이 이루어졌으며, 담배가격도 담뱃세에 따라 인상되었다. 가장 최근의 담배가격 인상은 2015년 1월에 이루어져 한 갑당 평균 담배가격이 4,500원을 유지하고 있다.   이후 가격 정책에 대한 공감대 형성이 아직 미흡하여 추가적인 담배가격 인상 성과가 없는 실정이다. 또한 우리나라는 경제 수준 대비 담배가격이 2019년 OECD 회원국 36개국 중 32위로 낮은 편에 속하며, 담배소비 억제에 불충분하다는 지적이 있다. 그렇기 때문에 가격 정책의 효과, 적정 수준 및 흡연율과의 상관관계 등에 관한 충분한 사회적 논의, 연구 및 검토 등 담배 실질가격이 하락하지 않도록 하기 위한 중장기적인 방안 검토가 필요하다.

다음은 비가격 정책이다. WHO FCTC 가이드라인 제9조와 제10조에서는 담배 성분 및 담배제품 배출물에 관해 규제할 것을 권고한다. 이에, HP2030에는 담배 및 담배 배출물의 성분을 제출· 공개하는 것을 의무화하고, 가향물질 첨가를 금지하며, 니코틴이 함유된 제품을 담배로 관리하는 계획이 포함되어 있다. 특히, WHO FCTC 가이드라인에서는 담배제품의 맛을 향상시키기 위해 사용되는 성분의 사용, 즉 담배에 가향을 하는 것을 금지 또는 제한할 것을 권고한다. 이는 단지 이러한 성분이 흡연자의 건강을 해치기 때문이 아니다. 그보다 더 큰 이유는 가향담배로 인해 비흡연자가 흡연을 시작할 가능성이 높아지기 때문이다. 미국, 캐나다, 영국 등 해외에서는 가향담배에 대한 규제가 강화되는 데 반해 우리나라는 현재 가향물질에 대한 규제를 하고 있지 않다.   가향물질 규제와 더불어 담배제품에 대한 관리도 강화할 필요가 있다. 우리나라는 담배 불법거래가 2006년부터 지속적으로 적발되어 오고 있고, 2012년 0.41%에서 2017년 0.93%로 전체 담배 밀수입 규모가 점차 커지고 있는 것으로 나타났다. 이러한 담배 불법거래를 근절하기 위해 국가별 담배공급관리체계 구축 및 국가 간 담배 이동 추적을 위한 국제 모니터링 체계 구축 등 시스템 도입이 필요하다.   또한, 건강 위해성 검토를 위한 담배 성분과 배출물 공개를 의무화하고, 흡연을 시작·지속하게 하는 물질인 담배에 대한 관리를 강화하여 담배 소비를 억제해야 할 필요가 있다.

다음은 담뱃갑 건강경고 표기 정책이다. WHO FCTC는 담뱃갑 경고그림을 비용 대비 가장 효과적인 비가격 담배규제정책으로 권고한다. 우리나라는 2016년 12월부터 담뱃갑 경고그림 제도를 시행하여 담뱃갑 면적의 50%(그림 30% + 문구 20%)에 경고그림과 문구를 표기하도록 하고 있다. 현재 제3기 경고그림과 문구를 시행 중(’20. 12. 23.∼’22. 12. 22.)에 있으며, 제4기 경고그림과 문구의 시행(’22. 12. 23.~’24. 12. 22.)을 준비하고 있다.

제3기 경고그림은 총 12종(궐련류 10종, 액상형·궐련형 전자담배 각 1종)으로, 9종은 효과성 등 종합평가 점수와 익숙함 방지 필요성 등을 종합적으로 고려하여 새로운 경고그림으로 교체하고, 3종은 현행 그림이 효과성 점수가 매우 높은 점 등을 고려하여 현행 그림을 유지했다. 경고문구는 전달력을 높이기 위해 보다 간결하게 표현했다.   WHO FCTC 제11조 가이드라인에서는 담뱃갑 포장의 50% 이상에 건강경고를 표기할 것을 권고하고 있고, 나아가 광고 없는 표준 담뱃갑 포장(Plain Packaging)의 도입까지 제시하고 있다. 그러나 우리나라의 경고그림과 문구의 면적은 주요 선진국에 비해 작고*, 소매점에서 담뱃갑을 뒤집어 진열하는 등 경고그림을 가리는 행위로 효과성이 저하된다는 문제점이 있다. 이러한 문제점을 개선하기 위해 담뱃갑 경고그림 및 문구 표기 비율을 단계적으로 확대하고, 나아가 담뱃갑이 덜 매력적으로 보일 수 있도록 광고 없는 표준 담뱃갑 포장 제도 도입이 필요하며,   이는 2030년까지의 계획에 포함되어 있다.

비가격 정책 중 담배광고 및 판촉행위 규제 현황에 대해 살펴보자. 우리나라는 「국민건강증진법」 제9조의4와 「담배사업법」 시행령 제9조에 따라 담배광고는 대부분의 인쇄매체로 품종군별 연 10회 안에서 가능할 뿐만 아니라 담배소매점 내에서의 광고도 가능하다. 또한, 담배제조사 등이 소매인을 대상으로 하는 금품 제공 등의 판촉행위는 금지하나, 제조사·소매인이 소비자를 대상으로 직접 판촉하는 행위는 가능한 상황이다. 최근에는 신종담배의 출현과 함께 통신매체, 뉴미디어의 발달로 담배회사의 담배광고·판촉 활동 등이 점점 다양하고 우회적으로 변화하고 있으며, 대중매체에서의 흡연장면과 담배제품이 무방비하게 노출되고 있음에도 규제할 수 있는 법적근거가 없는 상황이다. 특히, 신규 흡연자 창출을 위해 청소년과 여성을 대상으로 한 마케팅 활동 등이 활발해지고 있어 흡연을 조장하는 환경에 대한 범정부적인 차원의 노력이 절실하다.

담배뿐만 아니라 전자담배 흡연 전용기구에 대한 규제도 시급하다. WHO FCTC 제8차 당사국 총회 결정문에 따르면 신종 담배제품 사용을 위해 고안된 기기장치에도 FCTC 조항을 적용할 것을 권고하고 있는데 우리나라는 현재 흡연 전용기구에 대해서는 규제를 하고 있지 않기 때문에 광고·판촉은 물론, 경고그림 표기 의무 또한 적용받지 않고 있다. WHO FCTC 가이드라인 제13조는 ‘담배광고·판촉 및 후원의 포괄적 금지’이다. 대부분의 청소년은 비흡연자이지만 무의식적으로 담배광고에 노출된 경우, 담배에 대한 올바른 판단이 어렵고, 담배에 대한 호기심이 쉽게 생길 수 있으며, 담배와 흡연 행위가 친숙하게 인식되어 흡연자가 될 가능성이 높기 때문에 담배광고·판촉·후원에 관하여 보다 엄격한 규제가 필요하며, 이는 2030년까지의 계획에 포함되어 있다.

다음은 간접흡연 폐해 방지 정책이다. WHO FCTC는 담배연기에의 노출로 인한 보건·사회·환경 및 경제적 폐해로부터 현 세대와 미래 세대를 보호하기 위하여 실내 공공장소에서의 흡연을 금지하는 효과적인 규제의 집행과 행정 조치를 시행할 것을 규정하고 있다. 이에, 우리나라는 공중이용시설을 중심으로 금연구역을 지속 확대 추진 중이며, 금연구역에서 흡연 시 10만 원 이하의 과태료를 부과하고 있다. 또한, 실내체육시설, 어린이집·유치원 경계 10m 등 금연구역 확대, 공동주택 금연구역(‘금연아파트’) 제도 도입, 거리·버스정류장·지하철역 출입구 등 실외 공공장소는 지자체 조례를 통해 금연구역으로 지정·관리하고 있다.

그러나 모든 건축물 실내 전면 금연은 이루어지지 않고 있고, 금연구역의 증가에 비해 지정된 실외흡연 가능 공간이 적어 길거리 흡연으로 비흡연자의 간접흡연 피해 및 민원 발생의 문제가 있다. 2019년 WHO 세계흡연실태보고서에 따르면 각국의 금연구역 정책 현황에 대한 ‘담배연기로부터 보호’ 조치의 경우 WHO 총 195개국 중 62개국이 ‘모든 공공장소에서 전면 금연’을 이행하고 있다. 우리나라는 대부분의 실내 공공장소에서 원칙적으로 금연이지만, 아직까지 소규모 작업장이나 일부 유흥시설의 경우 적용이 되지 않고 있어 ‘2개 이하 공공장소에서 전면 금연’에 해당된다. 결정적으로 WHO에서 말하는 완벽한 금연구역은 흡연실 설치가 허용되지 않거나 허용되더라도 매우 엄격한 시설 규격을 따르는 경우에만 예외로 인정하는데, 우리나라의 경우 보건시설과 교육시설 외에는 예외적으로 흡연실 설치가 허용되어 있어 WHO 기준에 따른 이행 수준이 매우 낮게 평가 되었다.   이에, 2030년까지 모든 건축물에서의 실내 흡연을 전면 금지하는 계획이 HP2030에 포함되어 있다.

마지막, 세 번째 추진계획은 미래흡연 고위험군 흡연예방사업 강화이다. 담배제품 사용률의 감소를 위해서는 신규 흡연자의 발생을 억제하여야 하고, 청소년과 젊은 성인의 담배제품 사용 시작 연령을 늦추는 것이 중요하다. 우리나라는 생애주기에 맞추어 유아·아동(어린이집·유치원), 청소년(초·중·고등학생·학교 밖 청소년) 대상 흡연예방교육을 실시하고 있다. 그러나 신종담배의 지속적인 출시와 주변 환경으로 인해 청소년이 담배사용 위험에 노출될 수 있기 때문에 담배사용을 차단할 수 있도록 참여형·체험형 흡연예방교육을 확대하는 것이 필요하다.

담배사용자를 대상으로는 담배사용 정도에 따른 맞춤형 금연치료 프로그램을 운영하고 있다. 담배사용자의 금연을 지원하기 위해 금연상담전화, 보건소 금연클리닉, 찾아가는 금연지원서비스, 군·의경 대상의 금연지원서비스를 운영하고, 약물 치료가 필요한 경우 병의원 금연치료와 금연캠프를 통해 중증 고도흡연자에 대한 전문적 금연서비스를 제공한다. 2019년 WHO 세계흡연실태보고서에 따르면 우리나라의 ‘금연지원서비스 제공’ 분야는 보건소 금연클리닉, 금연상담전화 등의 금연서비스가 무료로 제공되는 점, 병의원 금연치료와 지역금연지원센터의 금연치료약물에 대한 비용 지원이 강화된 점 등을 인정받아 최고 수준의 정책 이행 국가로 평가되었다.   그러나 지난 2005년 이후로 금연지원서비스의 제공은 양적으로 확대되었으나, 금연지원서비스 간 연계 활성화를 위한 노력과 서비스의 사각지대 해소를 위한 노력이 요구되는 상황이다. 이에, 2030년까지 금연지원서비스의 체계를 효율적으로 개편하고, 다양한 금연지원서비스의 연계 활성화와 취약계층 대상 맞춤형 금연지원서비스의 확대 등 금연지원서비스의 질적 제고를 위한 계획이 HP2030에 포함되어 있다.

제5차 국민건강증진종합계획(HP2030)은 2030년까지 총 10년에 걸친 추진계획이다. 그중 금연 중점과제와 관련해서는 담배규제 강화와 청소년·청년의 담배사용 적극 차단을 위한 세부 추진계획이 제시되었다. 10개년 중 첫해인 올해부터도 목표를 달성하기 위해 법령 개정 노력 등 계획 추진에 박차를 가하고 있다. 제21대 국회에 발의되어 있는 담배 등의 판촉행위 금지, 금연구역 확대, 흡연전용기구에 경고그림 및 문구 표기 등 담배규제정책과 관련된 「국민건강증진법」 개정안과 담배 정의 변경, 성분 규제 등과 관련된 「담배사업법」 개정안 등이 그것이다. 2030년까지 우리나라 담배규제정책이 도약하기 위해서는 계류되어 있는 법안 통과를 비롯하여 HP2030에 따른 담배규제 정책을 차질 없이 추진해나가야 할 것이다.