WHO 세계흡연실태보고서(WHO report on the global tobacco epidemic, 2021)란 WHO 회원국 총195개국을 대상으로 각국의 MPOWER(WHO가 담배제품의 수요를 줄이는 데 비용효과적인 조치로 선정한 6가지 정책(이하, MPOWER)으로 각 정책의 앞 글자를 딴 것) 정책 이행 현황에 대해 2년마다 발표하는 보고서이다. 2008년 첫 번째 보고서가 발표된 이후 담배규제에 대한 전 세계 국가의 지속적인 진전이 입증되었으며, 2021년 8월 17일에는 신종담배 규제를 주제로 하는 제8차 세계흡연실태보고서가 발표되었다. 2020년 코로나19 대유행으로 인한 전 지구적인 위기에도 불구하고 각국의 담배규제에 대한 노력은 계속되고 있다. 이번 호에서는 제8차 세계흡연실태보고서의 주요 결과 및 우리나라의 MPOWER 이행 현황을 살펴보고, 향후의 담배규제 정책 추진 방향을 모색해보고자 한다.

 

 

 

제8차 세계흡연실태보고서에 따르면 코로나19의 대유행 속에서도 많은 국가들이 담배규제를 강화해 왔으며, 전 세계 인구 78억 명 중 약 68%인 53억 명이 MPOWER 중 최소 한 가지 이상의 정책에 적용을 받고 있는 것으로 나타났다. MPOWER 중 최소 한 가지 이상의 정책을 이행하고 있는 국가 또한 2007년 44개국에서 2020년 146개국으로 약 3배 이상 증가하였다.

 

MPOWER 항목별 이행 현황을 살펴보면, 101개국에서 담배 사용의 위험을 알리고 담배에 대한 대국민의 인식을 개선하는 정책인 ‘W(Warning about the dangers of tobacco)’를 최상위 수준으로 이행하고 있었다. 이에 따라 전 세계 인구 78억 명 중 47억 명이 담뱃갑 경고그림 조치를 적용받고 있었으며, 2020년 기준으로 17개국이 광고 없는 표준 담뱃갑 포장 적용을 의무화하는 법을 시행하거나 시행 예정임을 발표했다. 금연지원서비스 제공 정책인 ‘O(Offer help to quit tobacco use)’는 2007년 이후 대부분의 기간 동안 진전을 보였지만 여전히 부족한 실정이며, 26개국만이 모범적인 수준으로 서비스를 제공하고 있다. 담배연기로부터 대중을 보호하기 위한 정책인 ‘P(Protect from tobacco smoke)’에 대한 조치는 현재 67개국에 살고 있는 18억 명의 사람들을 대상으로 적용되어 MPOWER 여섯 가지 중 두 번째로 많이 채택된 조치이다. 담배광고, 판촉 및 후원 금지 정책인 ‘E(Enforce bans on tobacco advertising, promotion and sponsorship)’는 여전히 저조하지만 57개국의 16억 명의 인구가 이에 대한 포괄적인 금지 조치를 통해 보호받고 있다. 안타깝게도 담배사용 및 규제 정책 정보 모니터링 정책인 ‘M(Monitor tobacco use and prevention policies)’은 코로나19 팬데믹의 영향을 크게 받아 2020년에 데이터를 수집하는 데 지장이 있었다. 또한 담뱃세 인상 정책인 ‘R(Raise taxes on tobacco)’의 적용을 받는 인구의 비율이 2016년 8%에서 2018년 13%로 증가했지만 그 이후로도 13%에 머물렀다. 아울러 MPOWER 중 O, E, R 정책은 M, P, W에 비해 더디게 진행되고 있어 금연지원서비스 제공(O), 담배광고, 판촉 및 후원 전면 금지(E), 담뱃세 인상(R)의 가속화가 필요함이 강조된다.

 

한편, 세계흡연실태보고서에 액상형 전자담배(Electronic Nicotine Delivery Systems, 이하 ENDS)에 대한 데이터가 포함된 것은 이번이 처음으로, 총 111개국이 ENDS를 어떤 방식으로든 규제하고 있었다. 이 중 32개국은 ENDS 판매를 금지하고, 79개국은 ENDS를 규제하기 위해 하나 이상의 입법조치를 채택했다. 하지만 나머지 84개국은 아직 ENDS에 대응하는 금지나 규정을 전혀 마련하지 않고 있어 담배업계의 활동에 특히 취약하다. 금연구역에서의 ENDS 사용 문제도 대두되고 있는데 흡연이 금지된 공공장소에서 ENDS를 사용하는 것은 공공장소에서의 흡연을 정상적인 것처럼 여겨지게 할 수 있다. 그러나 30개국만이 모든 실내 공공장소, 작업장, 대중교통에서 ENDS의 사용을 전면금지하고 있었다. 또한, 8개국만이 ENDS 포장에 경고그림을 표기하도록 의무화하고 있었고, 22개국이 ENDS의 장치, 액상 또는 두 가지 모두의 광고, 판촉 및 후원을 완전히 금지하고 있었다. 국가 단위 설문조사를 통해 ENDS 사용을 모니터링하는 노력이 전 세계적으로 점점 더 많이 수행되고 있는데 현재 87개국에서 청소년의 ENDS 사용률에 대한 데이터를 수집하고 있었고, 56개국에서 성인의 데이터를 수집하고 있었다. ENDS에 대한 과세 데이터를 살펴보면 담뱃세를 부과하는 국가는 86개국이었으며, 이는 전체 조사 대상국 중 절반 이상이다. ENDS 판매가 금지되지 않은 국가 중 42%에서만 ENDS 판매 및 구매에 대한 연령 제한이 적용되며, 9개 국가에서만 ENDS의 가향물질에 대한 규정을 찾을 수 있었다.

 

한편, 세계흡연실태보고서에서는 ENDS뿐만 아니라 무(無)니코틴 전자담배(무니코틴 전자식 전달체계 제품: Electronic Non-Nicotine Delivery Systems, 이하, ENNDS)와 가열담배(Heated Tobacco Products, 이하 HTPs)와 같은 신종담배를 함께 규제해야 함을 강조한다. 수집된 자료에 의하면 14개국에서는 ENDS를 규제하는 것과 동일한 방식으로 ENNDS를 규제하고 있고, 29개국이 ENNDS의 판매를 금지하고 있으며, 35개국이 ENDS와는 다른 방식으로 ENNDS를 규제하고 있다. 또한 제8차 WHO FCTC 당사국 총회에서는 HTPs를 담배제품으로 인정했다. 따라서 HTPs도 WHO FCTC 규정의 적용 대상이 되어 다른 담배제품과 마찬가지로 모니터링 및 규제되어야 한다고 언급했다. 이에, 11개국에서 HTPs를 금지(판매 금지 또는 가용성을 제한하는 다른 유형의 금지)하고 있고, 나머지 184개 국가에서는 HTPs를 암묵적 또는 명시적으로 담배제품으로 규제하거나 다른 범주에서 명시적으로 규제하고 있다. HTPs가 국가별로 어떻게 규제되고 있는지에 대해서는 향후 WHO FCTC에서 추가 분석이 이루어질 예정이다.

 

 

세계적인 담배규제 노력을 통해 담배사용을 줄이고 세계 여러 지역의 사람들을 담배의 피해로부터 보호하는 데 상당한 진전을 이루었다. 그러나 최근 몇 년 동안 ENDS와 같은 신종 니코틴 및 담배제품이 시장에 확산되었다. 담배업계는 ENDS가 안전하다고 주장하면서 젊은 고객층을 확보하고 있다. ENDS, HTPs 등 시장에서 급부상하고 있는 일부 니코틴 및 담배제품은 심각한 건강문제를 야기한다. 가열담배제품은 제8차 WHO FCTC 당사국총회에서 담배제품으로 인정되었고, FCTC 규정의 적용 대상이 된 바 있어 제8차 세계흡연실태보고서에서는 주로 ENDS와 담배업계의 전략을 중점적으로 다루고 있다. 제8차 세계흡연실태보고서에서는 담배규제에 대한 포괄적인 접근 방식에 신종담배 제품이 포함되어야 함을 강조하고 있다. 담배규제 전략의 일환으로 ENDS에 대응해야 하는 근거는 다음과 같다.

 

• WHO FCTC의 제5.2조는 당사국들이 담배 소비, 니코틴 중독 및 담배 연기에 대한 노출을 예방하고 줄이기 위한 효과적인 조치를 시행할 것을 의무화하고 있으며, FCTC/COP7(9) 결정문은 당사국들에게 해당 국가의 법률 및 공중보건 목표에 따라 적절하게 ENDS의 제조, 수입, 유통, 제공, 판매 및 사용을 금지하거나 제한하기 위해 규제 조치(예: FCTC/COP/7/11 문서에 언급된 조치)를 적용하는 것을 고려하도록 권유함
• ENDS에는 중독성이 강한 니코틴이 포함되어 있고, ENDS를 사용하면 어린이와 청소년을 포함하여 모든 사람들에게 니코틴 중독의 위험을 야기하며, ENDS를 사용하는 어린이와 청소년은 궐련을 사용하게 될 가능성이 2배 이상 더 높음
• ENDS의 니코틴은 뇌 발달에 해로운 영향을 미쳐 특히 어린이와 청소년에게 장기적인 영향을 초래할 수 있으며, 임신 중 위험을 초래함
• ENDS는 수천 가지 향으로 판매되어 제품의 기호도를 높이고 특히 어린이와 젊은 층을 겨냥하여 판매됨
• 실내 공공장소에서 담배를 피우는 것은 사회적으로 비규범화되었음. ENDS의 사용은 궐련을 피울 때와 손과 입동작이 유사한데 실내 공공장소에서의 ENDS 사용을 관리하지 않을 경우 실내 담배사용의 비규범화를 어렵게 할 우려가 있음
• 담배업계와 ENDS 옹호자들은 ENDS 사용을 비규제 대상으로 되도록 로비를 함으로써 실내 금연 조치를 약화시키려 하였음
• ENDS는 담배업계에서 젊은 층을 겨냥하기 위해 여러 가지 전략을 활용하여 판촉 · 홍보함
• ENDS 사용의 장기적인 건강영향은 아직 알려져 있지 않으나, ENDS가 무해하지 않다는 증거가 늘어나고 있음. 예를 들어 ENDS는 심박수와 혈압을 포함한 심혈관 건강에 부정적인 급성 영향을 미치며, 매일 사용자의 경우 심근경색 위험 증가와 관련이 있는 것으로 나타남
• 호흡기 건강에 미치는 영향에 대한 연구 결과, 천식 및 만성폐쇄성폐질환과 관련될 가능성이 있음
• 간접 에어로졸에 포함된 니코틴, 입자상 물질 및 잠재적 발암물질의 수준은 WHO FCTC 가이드라인에 명시된 최대 권장 수준을 초과함. 주변인에게까지 해를 끼칠 가능성이 있음
• 인체가 ENDS 사용 중에 생성된 입자상 물질, 휘발성 유기 화합물, 중금속 및 니코틴에 노출되면 심장 및 폐 질환의 위험 증가와 관련이 있는 것으로 나타남
• 현재까지 ENDS를 금연 보조 수단으로 사용할 수 있다는 결정적인 근거는 없음

 

한편, 보고서에서는 ENDS와 더불어 무(無)니코틴 전자담배(Electronic Non-Nicotine Delivery Systems, 이하 ENNDS)도 포함되어 있는데 그 이유는 ENNDS와 ENDS를 구별하는 것이 거의 불가능할 만큼 ENNDS 또한 유해하기 때문이다. ENNDS에는 종종 젊은 층을 유인하는 데 더 탁월한 향이 첨가되며, 더 안전하고 중독성이 없는 것으로 인식되는 경우가 많다. 또한 ENNDS는 정의에 따라 니코틴을 포함하지 않아야 하지만 실제로 무니코틴이라고 표시된 많은 액상은 테스트 결과 니코틴이 들어있는 것으로 밝혀졌다. 뿐만 아니라 사용하는 장치에 따라 사용자는 니코틴이 들어있거나 들어있지 않은 액상을 선택할 수 있으며 니코틴이 없는 액상에 니코틴을 추가할 수도 있다. 액상에 니코틴이 포함되어 있지 않다고 하더라도 흡입 시 장기적인 건강영향을 미칠 수 있는 유해한 성분 또는 잠재적으로 유해한 성분이 포함되어 있다. 또한 ENDS와 마찬가지로 ENNDS를 사용하는 행위는 일반 담배를 사용하는 것과 유사하여 금연을 방해할 수 있는 행동 패턴이다. 심지어 비흡연자(특히 어린이와 청소년)에게 일반 담배를 사용하도록 유인할 수 있다. 정책 입안자의 입장에서는 ENNDS의 존재와 가용성이 담배와 니코틴의 위해로부터 사람들을 보호하기 위한 규제 정책을 위협하고 혼란스럽게 할 수 있다. 이러한 모든 이유로 ENNDS는 ENDS와 동일한 방식으로 규제하고 모니터링 해야 함을 세계흡연실태보고서에서 다시 한 번 강조하고 있다. 담배업계의 신종담배 규제에 대한 현재까지의 당사국 총회의 대응 노력은 다음과 같다.

 

 

 

제8차 세계흡연실태보고서에 따른 MPOWER 항목에 대한 전 세계 이행 국가 비율과 우리나라 이행 수준을 살펴보자. 담배사용 모니터링(M) 분야에서는 우리나라가 매년 ‘국민건강영양조사’ 및 ‘청소년 건강행태조사’를 통해 정기적으로 최신의 담배사용 실태를 파악하고 있는 점을 높게 평가받아 완전 이행 수준의 정책으로 평가되었다.

 

* 전 세계 이행국가 비율: WHO 총 195개국 중 각 정책별 이행 수준에 부합하는 국가의 분율

 

금연구역(P) 분야에서 우리나라는 의료기관과 교육기관(대학교 제외)을 전면 금연구역(흡연실 설치 금지)으로 운영하고 있지만, 그 외의 경우 실내 흡연실 설치가 가능하며 WHO가 요구하는 기술적 의무사항*을 지키고 있지 않다고 보았다.

 

* WHO 기준에 부합하는 흡연실의 기술적 세부사항
➊ 밀폐된 실내공간, ➋ 자동문 설치 및 자동문은 일반적으로 닫혀 있는 상태 유지, ➌ 비흡연자가 다니지 않는 공간, ➍ 적절한 물리적 환기장치 설치, ➎ 적절한 설비와 기능적 개방장치 설치 및 공기는 반드시 해당 공간으로부터 배출 ➏ 내부압을 주변 대비 5 파스칼보다 낮지 않게 유지

 

* 전 세계 이행국가 비율: WHO 총 195개국 중 각 정책별 이행 수준에 부합하는 국가의 분율

 

금연지원서비스 제공(O) 분야에서는 금연상담전화, 보건소 금연클리닉, 병 · 의원 금연치료, 금연캠프, 찾아가는 금연지원서비스 등 다양한 서비스를 무상으로 제공하고 있는 우리나라의 국가금연지원서비스를 최고 수준의 정책으로 평가하였으며, 지난 2019년 제7차 세계흡연실태 보고서에서도 우수사례로 소개한 바 있다.

 

* 전 세계 이행국가 비율: WHO 총 195개국 중 각 정책별 이행 수준에 부합하는 국가의 분율

 

금연홍보(건강경고)(W1) 분야에서 우리나라가 담뱃갑 포장지 앞 · 뒷면의 50% 면적에 경고그림과 경고문구를 의무적으로 표기하도록 하고 있으나 WHO가 요구하는 경고그림 가리는 행위 금지, 광고없는 표준 담뱃갑 포장 의무화 등의 필수요소를 모두 충족하고 있지 않았다. 하지만 WHO에 따르면 우리나라는 세계 최초로 전자담배(ENDS) 제품에 경고그림 표기를 의무화한 국가로 제8차 세계흡연실태보고서에 우수사례로 소개되었다.

 

 

금연홍보(캠페인)(W2) 분야에서도 지난 2019년에 이어 우리나라의 금연홍보(캠페인) 정책을 WHO에서 제시하는 정책 이행 조건*을 모두 충족시키는 최고 수준의 금연홍보(캠페인) 정책으로 인정하였다.

 

* WHO에서 제시하는 정책 이행 조건
WHO 기준에 부합하는 최고 수준의 금연캠페인은 TV 또는 라디오로 송출되어야 하며, 동시에 ➊ 포괄적 담배 규제 정책에 포함, ➋ 대상 집단에 대한 연구 수행, ➌ 대상 집단 대상 사전 검증을 통한 캠페인 질 제고, ➍ 방송 송출시간 또는 광고 지면 등을 구매 또는 확보, ➎ 캠페인 홍보 등을 위해 언론과 협업, ➏ 수행 과정 평가, ➐ 효과 평가 중 6개 이상을 이행해야 함

 

* 전 세계 이행국가 비율: WHO 총 195개국 중 각 정책별 이행 수준에 부합하는 국가의 분율

 

담배광고 · 판촉 · 후원 금지(E) 분야에서는 잡지 및 소매점 담배광고가 일부 허용되고 있고 소비자에 대한 담배제품 무료 제공 등 판촉과 담배회사의 사회공헌활동도 금지되지 않고 있어 이행 수준이 매우 낮다고 평가하였다.

 

* 전 세계 이행국가 비율: WHO 총 195개국 중 각 정책별 이행 수준에 부합하는 국가의 분율

 

담뱃세 인상(R) 분야에서도 우리나라는 담뱃세 비중이 73.9%(궐련 기준)로 최고 이행 수준인 75% 이상에는 아직 이르지 못하고 있다.

 

* 전 세계 이행국가 비율: WHO 총 195개국 중 각 정책별 이행 수준에 부합하는 국가의 분율

 

 

신종담배 규제를 주제로 하는 제8차 세계흡연실태보고서에 우리나라의 전자담배 경고그림 표기제도가 우수사례로 소개된 것은 과학적 근거 기반의 경고그림을 개발하기 위해 고심해온 노력을 국제사회에서 인정받은 결과라고 할 수 있다. 이뿐만 아니라 담배사용 및 정책 모니터링과 금연지원서비스 제공, 금연캠페인 분야도 최고 이행 수준에 부합한다. 하지만 이행 수준이 매우 낮은 분야도 여전히 존재한다. 모든 장소에서의 금연, 경고그림 가리는 행위 금지 및 광고 없는 표준 담뱃갑 포장 제도 시행, 담배광고 · 판촉 및 후원 금지 등이 그것이다. 담배규제 우수 국가로 성장하기 위해서는 이행 수준이 높은 분야는 더 안정화 · 고도화시키고, 미흡한 분야는 시급한 개선이 필요하다. 담배규제의 지속적인 발전은 담배로부터 국민을 보호할 수 있는 길임을 잊지 말고 2년 뒤 더욱 발전한 대한민국을 맞이하기 위한 적극적인 노력이 필요할 것이다.

 

• 1. WHO. (2021). WHO report on the global tobacco epidemic, 2021: addressing new and emerging products: executive summary.
  https://www.who.int/publications/i/item/9789240032842
• 2. 보건복지부 · 한국건강증진개발원 보도참고자료. (2021. 7. 28.). 세계보건기구(WHO), 우리나라 전자담배 경고그림을 우수사례로 소개.