2005년에 정식 국제협약으로 발효된 WHO 담배규제기본협약(Framework Convention on Tobacco Control, 이하 WHO FCTC)은 담배제품의 수요와 공급을 줄여 담배로부터 자유로운 사회를 만들기 위한 것으로, 담배규제 정책의 기본 골격을 담고 있다. WHO FCTC의 총 38개 조항 가운데 법·제도 혹은 사업 등으로 이행하는 조치들은 약 10개 조항에 걸쳐 기술되어 있는데, 이 가운데에서도 WHO가 특히 담배제품의 수요를 줄이는 데 비용효과적인(Cost Effective) 조치로 선정한 6가지 분야가 있다. 정기적인 담배 사용 모니터링, 간접흡연으로부터 보호, 금연서비스 제공, 담배 사용에 대한 대국민 인식개선, 담배 광고·판촉 금지, 담뱃세 인상의 앞 글자를 딴 MPOWER는 WHO 회원국의 담배규제 정책 수준을 평가하는 기준이 되었으며, 세계흡연실태보고서는 바로 이 MPOWER 이행 수준을 2년마다 모니터링한 결과를 담고 있다.

 

 

WHO에서 정기적으로 발표하는 또 다른 담배규제 이행보고서인 WHO FCTC 세계이행보고서와의 가장 큰 차이점은 세계흡연실태보고서는 WHO 회원국 총 195개국 전체를 대상으로 하고 있는 반면 WHO FCTC 세계이행보고서는 협약 당사국 총 181개국을 대상으로 한다는 점과, 세계흡연실태보고서는 MPOWER에 해당하는 정책만 다루고 있지만 WHO FCTC 세계이행보고서는 협약 조항 전반에 대해 다루고 있다는 점이다. 또한 같은 정책 분야라도 조사 내용, 특히 이행 여부를 판단하는 세부 기준이 다르기 때문에 자료의 내용을 해석 또는 활용할 때에 주의가 필요하다.

 

 

특히, WHO 세계흡연실태보고서는 핵심 담배규제 조치의 이행 수준을 WHO가 설정한 기준에 얼마나 부합하는지에 따라 등급을 나누어 평가하기 때문에 단순히 정책 도입 혹은 시행 여부에서 더 나아가 해당 정책의 수준에 대한 비교가 가능하다는 점에서 담배규제 정책 평가 자료로서의 가치가 있다고 볼 수 있다.

 

 

그렇다면 2019년에 발표된 제7차 세계흡연실태보고서에 따른 우리나라의 MPOWER 이행 수준은 어떠할까? 먼저 국가가 대표성 있는 담배 사용 현황 실태 조사를 정기적으로 수행하는 역량이 있는지에 따라 평가하는 ‘담배 사용 및 정책 모니터링(M)’에서는 WHO 기준 최고의 이행 수준인 완전 이행 등급으로 평가를 받았다. 이는 매년 수행하는 국민건강영양조사와 청소년건강행태조사를 통해 성인과 청소년의 담배 사용 현황에 대한 공신력 있는 데이터를 생산하고 관리하는 제도적 역량이 인정된 것이며, 우리나라처럼 성인 및 청소년의 담배 사용 실태를 주기적으로 파악하는 나라는 조사 대상의 37.9% 정도이다.

 

 

각국의 금연구역 정책 현황에 대한 ‘담배연기로부터 보호(P)’ 조치의 경우 보건시설, 교육시설(대학 제외), 대학교, 정부청사, 실내 사무실 및 작업장, 식당, 커피숍·술집·바, 대중교통을 담배연기로부터 완벽하게 보호되는 금연구역으로 관리하는지의 여부를 평가한다. 우리나라는 국민건강증진법을 통해 대부분의 실내 공공장소에서 원칙적으로 금연이지만, 아직까지 소규모 작업장이나 일부 유흥시설의 경우 적용이 되지 않고 있다. 결정적으로 WHO에서 말하는 완벽한 금연구역은 흡연실 설치가 허용되지 않거나, 허용되더라도 매우 엄격한 시설 규격을 따르는 경우에만 예외로 인정하는데 우리나라의 경우 보건시설과 교육시설 외에는 예외적으로 흡연실 설치가 허용되어 있어 WHO 기준에 따라 이행 수준이 매우 낮게 평가되었다. 지난 5월에 발표된 금연종합대책에 따라 점진적으로 실내 흡연실이 모두 철수될 경우, 이 분야에 대한 우리나라 이행 수준에 대한 평가가 크게 개선될 것으로 기대해 볼 수 있다.

 

 

흡연자의 금연을 위해 국가 수준의 지원이 얼마나 잘 이루어지는가를 판단하는 ‘금연지원서비스 제공(O)’ 분야에서는 보건소 금연클리닉, 금연상담전화 등 흡연자의 금연을 위한 상담 서비스가 무료로 제공되고 있으며, 2015년부터 병의원 금연치료와 지역금연지원센터를 통해 처방받은 금연치료약물에 대한 금전 지원이 한층 강화되면서 최고 수준의 정책 이행 국가로 평가되었다.

 

 

특히 보건소, 병원 등의 방문이 어렵거나 서비스에 대한 인지가 부족해 국가에서 제공하는 금연지원 서비스의 혜택을 못 받는 사람들이 없도록 이동식 금연클리닉의 형태로 운영되는 찾아가는 금연버스 서비스의 경우, 우수사례로 주목을 받아 보고서를 통해 전 세계에 소개되기도 하였다.

 

 

한편, ‘담배 사용의 위험을 알리고 담배에 대한 대국민의 인식을 개선하는 정책(W)’과 관련해서 2016년 12월부터 시행한 담뱃갑 경고그림 정책이 WHO에서 요구하는 대부분의 조건을 충족하는 준수한 수준의 정책으로 평가받았으며, 대국민 금연홍보 캠페인의 경우 WHO의 모든 기준을 충족하는 완전 이행 수준의 정책으로 평가되었는데, 우리나라와 같은 수준의 대국민 금연캠페인을 이행하고 있는 나라는 20%에 그친다.

 

 

‘담배 광고, 판촉 및 후원 금지(E)’는 모든 형태의 담배 광고, 판촉, 후원에 대한 포괄적 금지 조항이 자국법에 명시되어 있는지가 정책 수준 평가의 주요한 판단 기준이 되는데, 우리나라의 경우 현행법상 담배 광고 및 판촉을 일부 허용하고, 후원 활동의 경우에는 사회적 책임활동이라는 이름으로 허용을 하고 있어 WHO 기준에 따르면 매우 낮은 수준의 정책으로 평가가 되었다.

 

 

마지막으로 ‘담뱃세 인상(R)’ 분야의 경우, 2015년 담뱃세 인상으로 담배(궐련)가격 중 세금의 비중이 73.8%가 됨으로써 WHO가 최고 수준으로 권고하는 75% 이상의 기준에 약간 못 미치는 담뱃세 조치를 이행하는 것으로 평가되었다. 단, 1인당 국민총생산(Gross Domestic Product, 이하 GDP) 대비 궐련 2,000개비 구매가격을 통해 살펴본 10년간의 담배가격 체감 변동은 거의 없는 것으로 나타났는데, 이는 실제 물가상승 또는 임금상승 등을 고려하여 소비자의 구매력에 보다 영향을 줄 수 있는 가격 정책에 대한 고려가 필요하다는 점을 시사하는 대목이다.

 

 

 

2019년 세계흡연실태보고서에 따른 우리나라의 MPOWER 이행현황을 종합적으로 분석하면 다음과 같다. 먼저, 전차 보고서와 마찬가지로 조사 분야의 절반에서 WHO 기준 최고 수준의 정책을 이행하는 것으로 평가되어 정책 이행의 수준을 지속 및 강화하기 위한 노력이 인정되었다고 볼 수 있다. 반면, 모든 분야의 평가 결과가 전차 보고서와 동일하다는 점과 특히 매우 낮은 수준의 이행 등급으로 평가받는 항목에 대한 개선이 이루어지지 않았다는 점에 대해서는 향후 담배규제 정책의 전략이나 방향성을 수립할 때 고려가 필요하다. 금연종합대책에 포함된 실내 흡연실 점진적 폐쇄뿐만 아니라 개선이 시급한 다른 정책 분야에 대한 중장기적 계획이 마련되어야 한다. 지금까지의 정책 노력을 유지하고 더욱 강화하기 위한 투자를 지속하고, 정책 간 이행 수준의 균형을 위한 이행 미진 분야의 개선이 이루어진다면 단순히 WHO 기준의 담배규제를 성실히 이행하는 국가가 아닌 진정한 담배규제 우수 국가로 성장할 수 있을 것이다.