담배 사용은 심혈관질환, 암, 만성 호흡기질환, 당뇨병 등과 같은 비전염성질환(Non Communicable Diseases)의 주요 위험요인이며 세계적으로 매년 700만 명 이상이 담배 사용으로 인해 사망한다. 그러나 담배는 더 이상 건강 문제에 국한되지 않는다. 담배 사용으로 인한 질병과 조기 사망으로 인한 생산성 및 소득의 손실에 따른 경제적 폐해, 담배 경작, 제조 및 생산과 소비 과정에서 벌어지는 환경 오염, 담배의 중독성으로 인해 기본적인 생필품이나 교육 등에 투자되어야 할 돈이 담배 구매에 사용되어 초래되는 개인 및 사회 전반의 발전 저해, 담배업계의 아동 노동 등 인권 문제 및 불법 담배의 거래로 인한 사회 안전망 저해 등 공중보건학적 측면 외에도 담배가 미치는 피해의 규모는 국경이나 영역의 구분이 없이 일어나고 있다. 따라서 담배규제는 나와 내 가족, 내 주변인이 흡연자인지 아닌지에 상관없이 우리 모두에게 영향을 주며 현 세대뿐만 아니라 미래세대에도 영향을 준다.

 

다행스럽게도 우리에게는 이미 이러한 담배의 폐해를 최소화하고 근절할 수 있는 과학적으로 그 효과가 입증된 수단이 있다. 바로 WHO 담배규제기본협약(Framework Convention on Tobacco Control, 이하 WHO FCTC)이다. 2003년 세계보건총회에서 채택되고 2005년 정식 국제 조약으로 발효된 WHO FCTC는 가장 대표적인 보건 분야 국제 조약이자 가장 빠른 속도로 당사국이 증가한 국제 조약이기도 하다. 또한, UN의 지속가능발전목표(Sustainable Development Goals, 이하 UN SDG)에서 직접 언급된 세 개의 국제조약 중 하나가 바로 WHO FCTC이다. 2015년 제3차 개발재원총회(International Conference on Financing for Development)에서 채택된 아디스 아바바 행동의제(Addis Ababa Action Agenda)에서는 “담배에 대한 가격과 세금 조치는 담배 사용과 이로 인한 건강 관련 비용을 줄이고 자금 조달을 위한 수익 흐름을 나타내는 효과적이고 중요한 수단으로 인식된다”고 언급하며 국가개발 및 이를 위한 재정적 차원에서도 WHO FCTC 이행이 중요시되어야 함을 언급하고 있다. 이처럼 WHO FCTC는 이제 전 세계 담배규제 조치일 뿐만 아니라 개인, 지역 및 국가의 발전에도 중요한 의미가 부여되고 있다.

 

WHO FCTC의 역할과 중요성이 점차 커지는 가운데, 협약의 효율성에 대한 지적 또한 대두되어 왔다. 협약 이행 10년의 성과를 점검한 보고서에 따르면 WHO FCTC가 지난 10년간 전 세계 담배규제의 발전에 기여한 바가 있지만, 여전히 많은 문제들이 더 큰 성과를 도출하는 데에 장애가 되고 있다. WHO FCTC가 국내법으로 완전히 통합되어 구현되는 것이 지연되고 기존 법과 제도가 미진하게 집행되는 가운데 담배업계는 제품 마케팅과 담배규제 저해활동의 노력을 강화하고 있는 데 반면, 담배규제에 대한 인력 및 재정적 투자는 여전히 부족한 실정이다. 게다가, 협약 조항들 간의 이행 수준 격차 또한 담배규제의 포괄적 시행이라는 기본 원칙과 어긋나면서 보다 효과적이고 효율적인 WHO FCTC 시행에 걸림돌이 되고 있다. WHO FCTC 이행이 전 세계 지속가능발전에 큰 과제가 된 상황에서 협약의 효과를 극대화하기 위한 국제적 전략이 필요해진 것이다.

 

 

이러한 배경과 이해관계하에서 개발된 것이 바로 담배규제 가속화를 위한 글로벌 전략(Global Strategy to Accelerate Tobacco Control)이다.

 

2016년 제7차 WHO FCTC 당사국 총회에서 개발이 결정된 후 2018년 제8차 총회에서 최종 채택된 이 글로벌 전략은 2019년을 시작으로 2025년까지 향후 7년간 협약 당사국들이 합의한 주요 우선순위에 따라 WHO FCTC의 개선 및 이행을 앞당기려는 데에 목적이 있다. 또한 당사국들이 보건 및 비(非)보건 분야의 다양한 이해관계자들과 함께 국제적·지역적·국가적 수준에서 담배의 만연에 대응하고 협력할 수 있도록 역량을 강화하고자 하며, 그와 동시에 WHO FCTC를 포함하여 담배규제 문제가 국내적, 국제적으로 우선시될 수 있도록 노력한다. 담배규제 가속화 글로벌 전략은 크게 비전, 미션, 총괄 목표와 이를 달성하기 위한 전략 목표(Strategic Goal) 3가지로 구성되어 있으며, 각 전략마다 세부 목표와 이에 대한 구체적인 과제가 제시되어 있다.

 

 

표 1의 미션, 비전, 총괄목표 달성을 위한 전략 발굴을 위해 다음의 세 가지를 고려하여 그 우선순위가 결정되었다. 첫째는 해당 조치가 담배 사용과 담배로 인한 사망 및 질환에 미치는 영향이고, 둘째는 해당 조치가 담배규제를 위한 범분야적 및 지속가능한 국가 역량 개발에 미치는 영향이며, 마지막은 UN의 지속가능개발목표 달성에의 기여 정도이다. 이에 따라 선택 및 개발된 전략은 다음과 같다.

 

 

첫 번째 전략은 조치 가속화(Accelerating Action)이다. 분명한 정책 우선순위 설정을 통해 담배 사용감소에 가장 효과적인 방법에 집중함으로써 WHO FCTC 이행 개선을 촉진하는 것이다. 이를 위한 세부전략적 목적으로는 포괄적 국가 담배규제 전략 개발, 담배가격에 관한 협약 제6조의 이행, 그리고 이행 의무기간이 명시되어 있는 협약 제8조, 11조, 13조의 이행을 통한 WHO FCTC 이행 가속화를 우선시하는 것과 이러한 경험을 당사국 간 교류하여 그 시너지를 높이도록 제시되어 있다. 즉, 국가적 차원의 WHO FCTC 이행 역량을 극대화하고 국가 간 적극적인 기술지원과 협력을 통해 당사국 전반의 FCTC 이행속도를 올리겠다는 것이다.

 

두 번째 전략은 국제적 연대와 다분야 및 시민사회와의 파트너십이다. 이는 담배로 인한 폐해와 담배업계에 대응하고 국내적·국제적으로 다양한 분야에서의 정책 일관성을 확보하기 위해 광범위한 부문 간 파트너십을 구축하는 것에 초점을 두고 있다. 이를 위한 세부 전략적 목적으로는 담배규제가 보다 다양한 수준과 영향에서 정책 우선과제로 논의될 수 있도록 현존하는 보건 및 지속가능개발 관련 글로벌 계획과의 연계와 협력을 강화하고, 국가적 수준에서도 부처 간 파트너십 강화와 다부문에 걸린 담배규제 논의를 위한 소통 전략 개발 등을 통한 파트너십 전략을 마련하고, 협약의 목적 달성을 위해 외부 이해관계자 특히 시민사회의 기여를 촉진하고 적극 활용하도록 한다.

 

마지막으로 세 번째 전략은 WHO FCTC 온전함을 보호하고 성과를 지속해가는 것이다. WHO FCTC 및 그 이상의 담배규제 정책의 완전하고 효과적이며 지속가능한 이행에 대한 장벽을 극복하는 노력의 필요성을 강조하는 전략이다. 이에 대한 세부 전략적 목적은 먼저 WHO FCTC의 거버넌스 및 관리 메커니즘을 개선하여 WHO FCTC와 관련된 모든 활동이 우선시되며, 효과적이고 지속가능하게 시행되도록 하고 담배업계의 저해활동으로 보호하는 것이다. 한정된 자원을 가장 효율적으로 사용하여 협약이행의 성과를 극대화하고자 하는 취지이다. 그리고 국가 수준에서 담배규제에 대한 장애물을 극복하기 위한 당사국의 노력을 적극 지지하기 위해 담배규제에 대한 정치적 지지기반 형성, 시민사회를 비롯한 다양한 영역과의 협력 촉진, 지속가능한 자원 조달 및 담배업계로부터 담배규제 보호와 협약 주요 조항 이행의 정기적인 모니터링을 시행하도록 한다.

 

 

담배규제 가속화를 위한 글로벌 전략의 목표별 세부 과제 이행을 모니터링하고 관리하기 위해 세부 전략 목적별로 지표가 부여되어 있는데 이를 기준으로 우리나라의 담배규제 정책 및 FCTC 이행을 위한 노력을 점검해 보면 어떠할까? 물론 해당 지표들은 2019년과 2025년 사이의 개선 여부를 모니터링하기 위해 고안된 만큼 현시점에서 각 이행 지표에서 요구하는 바를 우리나라가 이행하고 있거나 이행한 경험이 있는지의 여부를 기준으로 살펴보는 것으로 우리나라 담배규제의 현 수준을 평가할 수는 없지만, 향후 7년의 협약 이행 방향이 반영되어 있는 만큼 우리나라의 협약 이행 추진 방향에 대한 시사점을 도출해 볼 수는 있을 것이다.

 

 

표 3에서 간단하게 점검해 본 바에 따르면, 우리나라는 당사국 차원의 활동으로 응답이 가능한 13개의 지표 가운데 현시점 기준으로 총 8개 지표에 대해서 이행하고 있거나 이행한 적이 있는 것으로 응답이 가능하다. 추진이 필요한 것으로 응답한 지표들 가운데 국가 담배규제 조치 강화는 지표 자체가 7년 후 담배규제 강화 여부를 묻는 것이기 때문에 2025년에 해당 지표를 달성한 당사국이 되기 위해서는 개선이 필요한 협약 조항 발굴 등을 통해 정책을 강화해 나가야 한다는 점에서 추진이 필요하다고 응답하였다. 그 외 남남협력 또는 삼각협력에 참여, 협약 제5조3항 관련 조치 이행의 경우에는 지금까지 이행 경험이 없거나 있어도 매우 최소한의 수준에 그쳤던 만큼 향후 해당 분야에 대한 노력이 요구된다. 담배규제 관련 국가 다부문 조정 메커니즘 역시 국민건강증진법상 국민건강증진정책심의위원회가 운영되고는 있으나 보다 실무적 수준의 조정 메커니즘이 필요하며, 담배업계의 정책 저해활동으로부터 협약 이행을 보호하기 위한 노력 역시 법·제도적 기반을 구축할 필요가 있다. 그 밖에 당사국의 직접 이행이 아니라 해당 없음으로 표기한 지표 중 협약 사무국의 활동에 관한 사항들에 대해서는 협약 당사국으로서 사무국의 지표 달성 여부를 모니터링하고 방향을 제시하는 역할을 수행할 수 있어야 할 것이다.